围绕建设服务型政府的目标，我国的改革设计者将面临全局谋划与主次选择问题。需要着手的一系列任务包括：转变与优化政府职能，改进行政审批制度，推进大部门制改革，行政区划与政府间关系改革，事业单位分类改革，机构编制管理改革，优化政府绩效管理，以及进一步理顺党政关系等。那么，在如此之多的改革议题中，哪一个更具有可操作性和全局性影响作用呢?我以为，大部门制改革可当此任。虽然它不是一把万能钥匙，但大部门制改革的确算得上是行政改革的交集之地，如果做得到位，它可以拉动事业单位分类改革，带动编制管理改革，促进党政关系优化，推进政府职能转变，并可辐射波及行政审批制度和政府绩效管理的创新。新一届党政领导应不失时机，总结经验，统筹规划，协调联动，稳步推进，以大部门制改革为抓手，继续拓展行政改革纵深发展的新局面。 以大部门制改革拉动事业单位改革 作为一个组织管理模式的创新，大部门制改革的运作要义主要有三：一是整合机构，即整合相同或带有关联性职能的行政机构形成一个大部门；二是职责分开，就是将行政权责分为决策、执行、监督三个范畴，其中决策部门及其人员相对要少，而执行机构和一线人员相对要多，体现服务型政府特征；三是机制创新，行政权三分以后的各功能之间，尤其是决策与执行之间，将由僵化的官僚等级管理机制，经由合约式管理，改变为富有活力和弹性的企业性机制，理论上讲，行政成本与服务效率会有明显改进。 大部门制改革所必需的上述三个运作中，比较容易者是整合机构，难度较大的是机制创新和职责分开中执行机构的组建。而恰恰是在这难度较大的两项内容中，事业单位分类改革能够起到借机发力推动，完成脱胎换骨，发挥互补作用，成就两利之美的特殊功用。 第一，大部门制改革可帮助公益事业单位转变为执行机构。没有大量的执行机构，就无所谓大部门制改革。大部门制所要求的执行机构不是一般政府序列中的内设下级机构，而是具有相对独立性的部门。从这个标准看，我国现有的将近130万家事业单位中，除去经营性和行政性的外，多数具有公益服务功能的组织，都可改造为各种类型的执行机构，与政府部门形成决策与执行相互依托的格局。 经剥离分类以后的公益性事业单位可大致划分为十多类执行机构。 第一类是教育类和体育类的众多事业单位，可成为教育政策部门的执行机构；第二类是医疗卫生、人口计生、食品药品安全等事业单位，可成为人口与卫生政策部门的执行机构；第三类是文化艺术馆、图书馆、文物考古与保护、博物馆、广播电视、新闻出版等，可成为文化政策部门的执行机构；第四类是基础性科研、知识产权等事业单位，可成为科学技术与工业和信息技术政策部门的执行机构；第五类是水利、农机、粮食、种子、土壤肥料、植物保护、农业技术推广、农业实验、动植物检疫等单位，实验林场、苗圃、森林防灾、林业自然保护，以及与畜牧业和渔业服务相关的事业单位，可成为农林牧渔业政策部门的执行机构；第六类是包括公路养护、车辆年检、工程监理、水运航道养护、港口管理与船检、铁路养护与运输服务，以及航空机场管理等交运事业单位可成为交通政策部门的执行机构；第七类是与环境、海洋、地质、气象相关的环境监测、海洋自然保护、地震台网与监测预警、地质测量、地质调查与勘探、气象台网检测与预报等事业单位，可成为环境与国土资源政策部门的执行机构；第八类是信息统计与分析、社会经济调查、企业调查、经济与社会发展研究等，可成为政府规划与发展政策部门的执行机构；第九类是标准计量、技术监督、质量检测等事业单位，可成为工业和信息化政策部门的执行机构；第十类是社会福利、社会保障、社会救济、就业服务、特殊服务类公益事业单位，可成为民生与社会保障政策部门的执行机构；第十一类是开发区和经济区、旅游服务、商务合作、供销服务、外国专家服务等，可成为商务与经济政策部门的执行机构；第十二类是各类城市公用事业，包括道路路灯、地下管线、污水处理，关系居民日常生活的自来水、电力、燃气、暖气供给，环卫园林、社区执法、房地产交易、房屋安全鉴定、人防管理等，可成为市政决策部门的执行机构；等等。 第二，大部门制改革将促成政府部门与公益事业单位之间机制创新。如前所说，机制创新是大部门制的必经之处，行政权三分以后在决策与执行之间，要将以往僵化的官僚等级机制，变成富有效率的企业性机制，凭借的杠杆是“合约式管理”或者叫合同化管理，这即是大部门制当中机制创新的关键点。 这种契约关系会因为执行机构性质和服务职责的差别而有所不同。针对比较固定长久的服务执行单位，就需要制定法规条例性质的合同或合约，这些独立执行机构就会成为所谓的“法定事业机构”。无论何种形式的合同，所规定的内容一般应当包括：执行机构存在的目的和工作目标；执行机构提供的服务内容、服务范围与服务质量标准；组成部门与执行机构双方的权力义务与责任关系；执行机构的治理结构形式；其负责人的产生方式和任期方式；执行机构负责人的资源配置权限和空间；该机构人员在工资福利和人事安排上的约定；作为政府代表的组成部门的监督、绩效评价、奖惩方式；执行机构的变更和撤销等等。 这种类似于企业的合同机制，很像是“放风筝”。公益事业单位不再像过去那样被当做政府部门行政化的下级，它们在管理与服务上获得比以前大得多的自主空间，同时也相应承担了更加清晰严格的服务责任。这些执行机构无论怎样自由与自主，终究还有合同管理的抓手，政府代表机构日常不插手具体事务，却最终会通过年度绩效评价来实现监督激励与约束。这种合约关系内涵的投入产出效应，减少的是官僚性，增加的却是自律性，真正有助于决策与执行分开和成本与效益的改进。 第三，大部门制改革将有助于公益事业单位建立法人治理结构。在大部门制改革中催生的执行机构，虽是公益服务单位，却因为合约管理新机制而或多或少产生了竞争压力。如果想获得资源，持续生存下去，就需要按照合约要求提供合乎质量要求的服务。要能做到这一点，成为执行机构后的事业单位就要学习市场企业的做法，建立健全决策、执行和监督相互制约的法人治理结构，尽管其理事会或者董事会或者管委会的构成与责任人的产生会有政府的影响和党管干部的影响，但是法定性、代表性、制衡性、规范性将是前所未有的。这将有助于事业单位在大部门体制中，真正成为具有自律、责任、高效、服务特征的独立执行新主体。 以大部门制改革带动编制管理改革 在过去的几年中，大部门制改革进行了富有意义的探索，获得了初步成效，留下了重要经验，证明了方向的正确。为进行更加有效的改革谋划和运作，需要在客观评价基础上，厘清以大部门制改革统筹编制管理改革的思路。
