从线结构到环结构：我国政治体制改革的路径选择

      当前，我国政治体制改革已进入关键时期。党的十八大报告明确提出了中国特色社会主义政治发展道路的新理念，其中关于深化行政体制改革、健全权力运行制约和监督体系的设想备受瞩目。简政放权、优化行政层级和行政区划设置、探索省直管县(市)改革、深化乡镇行政体制改革、让权力在阳光下运行、确定改革时间表等提法，既表明了中央深化政治体制改革的决心，也表明中央对相关改革已形成清晰的思路。但是，我们认为，一些深层的问题尚需进一步探讨和论证。例如：解决权力相对集中的问题能不能说就是传统意义上的“放权”?行政层级和区划设置的优化，能不能说就是以降低行政成本为原则的权力重新组合?如何从权力运行的体制上彻底消除各种“潜规则”，确保权力在阳光下运行?进一步说，如何从根本上改变几千年来形成的“人治”权力模式，建立与社会主义市场经济相适应的政治体制新格局?本文通过对两种权力运行模式的分析，并对以上问题做以初步回应，旨在进一步探讨政治体制改革改什么、怎么改的问题。

      一、单向附属关系与多向相对独立关系的权力运行模式之比较

      关于什么是“权力”，中西方学界争议很大，但有一点是公认的，那就是：权力是社会关系的表现。作为特定社会关系表现的权力，至少拥有两个处在社会关系之中的元素，也就是说，任何权力都至少产生于两个社会元素之间。当两个社会元素产生权力关系时，我们就可以说在这两个社会元素之间形成了权力运行通道，它是一方对另一方施加权力影响的信息通道。这样，尽管权力运行是一种很抽象的概念，我们仍可以借用图论(图论是数学的一个分支，它以点表示事物，以线表示事物之间的联系，通过图形描述复杂的事物关系)来描述权力运行的具体过程及其各种形态。最简单的权力运行模式可表示为图1(见下页)。

      在图1中，权力的支配力或影响力由乙发出，向甲运行，权力的运行是单向的，甲元素是乙元素的权力行使对象，而乙元素构不成甲元素的权力行使对象，因此在权力结构上甲附属于乙。习惯上，乙称为上级，甲称为下级，上级对下级拥有绝对权力。这样的权力运行模式我们称之为单向附属关系权力运行模式。

      

      图1 单向附属关系权力运行模式

      单向附属关系权力运行模式中的绝对权力是通过同权分割法则(图2)来实现的。所谓同权分割法则，主要是指在有权力关系的两个社会元素之间对同一种权力进行权限大小分割(如人事权)，它具有权力分割的同时态性和权力空间的覆迭性。例如，甲、乙之间只进行权限大小的分割，不进行权力运行时间的分割，乙没有独立的权力运行时间，通常的情况是，在甲的任何权力运行时间内，乙都拥有同等的权力运行时间，且乙的权力运行时间往往会轻易地改变甲的权力运行时间。另一方面，甲、乙之间也不进行权力空间的分割，甲没有独立的权力行使空间，在甲拥有的任何权限内，乙都拥有同种权限。这种情况，使乙的权力运行不受运行时间和空间的限制，又使甲在权力结构上得不到运行时间和自主权力空间的保障。例如在权力运行时间上，省政府的某项命令，可以使市政府正在运行的某种权力缓慢，或完全停止；在权力运行的空间上，市政府拥有的任何权限，省政府都拥有。

      

      图2 单向附属关系权力运行模式同权分割法则

      显然，同权分割法则使乙对甲拥有绝对权力。当绝对权力发展到极限值时，人们就会考虑对绝对权力进行约束，于是出现政治体制改革中的所谓“放权”。“放权”，实际上是单向附属关系权力运行模式中把同权系数①向有利于下级的方向进行调整，扩大下级的权限，同时减少上级的同种权限。当放权进行到一定程度时(如上级政府部门对国有企业的人事放权所能容忍的最大限度为保持企业“一把手”的任命权)，同权系数就会出现向有利于上级权力元素的方向调整，这就是政治体制改革中的“收权”。但是，无论“放权”还是“收权”，都是在单向附属关系权力运行模式不改变的情况下进行的，都没有摆脱权力运行由乙向甲的单向性，没有摆脱甲对乙的权力附属关系，没有改变同权分割法则。换言之，在这种权力运行模式下，政治体制改革所进行的同权系数调整是由权力运行中相对上级的一方单方面决定的(即自上而下的权力分配改革，也称为权力调整的单向性)，只要单向附属关系权力运行模式不变，权力分割的同时态性和权力空间的覆迭性仍然存在，绝对权力仍然存在。

      人类在长期的政治生活实践中，还探索并有效地实行了另一种权力运行模式，我们称之为双向相对独立关系权力运行模式，如图3所示。

      

      图3 双向相对独立关系权力运行模式

      在双向相对独立关系权力运行模式中，一方面甲元素是乙元素的权力行使对象，另一方面乙元素亦构成甲元素的权力行使对象，权力运行是双向的，因而权力相关双方不存在一方完全附属于另一方的关系，二者相对独立，每一方都作为权力的行使方和支配方而存在。在这样的权力运行模式中，甲乙不再是传统意义上的上下级关系，而是一种相互约束的权力联合体。

      双向相对独立关系权力运行模式是通过异权分割法则来实现的。所谓异权分割法则，是指把同一种权力的行使权完整地分给权力相关元素，各元素具有各自不同的权力时间和权力空间。这样，不同元素之间的权限之比不再构成同权系数，不存在哪一方权大权小的问题，只构成异权系数，即形成不同的权力角色之比，如图4所示。