中国农村土地权利状况：合约结构、制度变迁与政策优化

      一、引言

      中国当前正处于经济社会快速发展的转型时期，工业化、城市化逐步推进。城镇与农村也在经历着巨大的变革，城镇人口、规模迅速增加，而农村的发展状况不容乐观。最新的统计数据表明，中国城市化率已经突破50%①。快速城市化的背景下，城市在区域经济发展中的核心地位不断增强，城市规模随之不断扩大，政策制定者必须给予农村发展和“三农”问题以更多关注，特别是农村土地问题。

      我们与美国农村发展研究所于1999年开始在中国17省份进行农村土地权利情况调查，这是一项持续的、基础性的调查工作，旨在了解中国农村土地权利政策的落实情况和农地产权的运行情况，从最基层、最广泛的范围上了解农民对土地的利用状况和对政策变迁的基本要求，为中央政府进一步制定土地政策提供第一手资料和参考。从上次调查至今，中国的经济环境、农村社会、宏观政策均发生了较大变化，之前的强影响因素已被当前新的影响因素所替代。基于此，我们在2011年开展了第六次全国范围的17省农村土地权利情况调查②。我们针对中国农村发展中的新情况、新问题重新调整了问卷结构，通过全面的实地调查，深入了解当前农村的土地产权状况、土地利用状况，以及农民权益的得与失。本次调查覆盖了中国17个省、自治区的299个县和662个乡镇，共入户访谈了1956名农民。

      二、调查的基本情况

      17省调查的基本抽样方法是多阶段随机抽样与重点抽样相结合。第一阶段基于农业人口、第一产业产值③兼顾区域分布的原则，选取中国位于东、中、西部地区④的17个农业大省⑤；第二阶段是在每个省份中依据如下规则确定调查单元：按照各省所辖各县(含县级市，下同)2010年的地区生产总值进行排序，将所辖各县划分为高、中、低三档，从每档中兼顾区域分布原则抽样出六个县⑥，每个县抽样两个乡(镇)，每个乡(镇)抽样三个行政村，每个行政村进行一份问卷调查，即每省选择108户农户⑦。调查员将采取入户座谈的方式，在预先不通知调查对象、村干部不在场的情况下进户随机调查。

      本次调查共发放问卷2040份，收回问卷1956份，其中有效问卷1803份，问卷有效率为92.18%。假设抽样精度与简单随机抽样相近，本次调查在95%的置信度下的抽样误差为±2.1%。本次调查样本在17省份中的分布情况如表1所示，各省份样本量基本一致，集中在91—118份之间。为提高统计精度，数据分析时按照各省份农业人口数占17省农业人口总数的比重进行加权调整。

      

      被调查的1803个农户户均人口中位数为4人，每户耕地份数的中位数为3份，户均耕地面积的中位数为4亩；被调查年龄的中位数为50岁；性别比例方面，被调查者中65.74%为男性，女性比例为34.26%。值得注意的是，表示“家中不再种地”的农户有195位，占到了样本总量的10.82%，其中36.41%的农户来自浙江、江苏和福建三省，这与区域的经济发展状况和产业结构关系密切。

      三、土地承包经营权政策的落实状况

      土地家庭承包经营是农村基本经营制度的基础。从2008年17省的调查结果来看，当年受访农民中的90.1%表示他们听说过农地承包30年不变的基本政策，有64.70%的受访农民听说过《农村土地承包法》⑧，表明中央关于农地承包经营的基本政策已经有效传达给基层农民，对于产权主体的认知和土地产权的保护具有重要意义。因此，2011年的调查更为关注农民对农村土地承包经营权具体政策的知悉程度，这直接影响农地产权的配置和运行效率。

      (一)农民对土地承包经营权具体政策的知悉程度

      关于制度安排与经济绩效的关系讨论由来已久，道格拉斯·诺斯的基本观点是，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的制度是促进一国经济增长的关键⑨。当然，由于政府在一定程度上对实践认识的局限性，使得制度设计和安排总是渐进性的。中央政府对于农村土地产权政策重要程度的认识亦如是。“十一五”期间中央政府对农村发展给予更多关注，关于农村土地承包经营权相对政策的细化、宣传、普及，地方政府也做了很多努力。值得欣慰的是，绝大多数农民清晰知晓“农民的承包地30年不调整”的基本政策(93.73%)，并有75.79%的被访农民明确表示“政府或村干部不经农民同意不能将其承包地流转出去”，这与2008年的调查结果相比有了很大提高，表明农民对于承包经营权稳定性的信心有了显著增强，这是其进行农地流转、农地上投资的重要保证。另一方面，有66.95%的被访者表示其村已经进行“二轮承包”，其中88.71%的农地承包期大于三十年，这也在一定程度上加强了农民对于“30年不变”政策的感性认识。表2表明是否进行“二轮承包”对农民知悉承包经营权30年不变政策的影响显著，已进行“二轮承包”的农户政策知悉程度(90.35%)大大高于未进行“二轮承包”的农户。但令人担忧的是，在问到更为细化的政策⑩时，理解正确的被访农户比例均不足50%。具体政策解读、宣传的不到位是一方面原因，中央层面政策制定的笼统性使得地方政府在执行上的多样化变通亦有重要责任。