一、引言 自20世纪90年代以来，中国政府在城市部门主导土地配置备受社会关注。2009年成都地区发生的“唐福珍事件”折射了中国土地流转之痛。因此，土地流转权由谁做主、能否实现土地和谐流转、不同土地流转模式能否实现健康博弈——政府在土地配置中究竟该如何作为，不仅涉及优化土地资源配置，促进农民增收、农业增效、粮食增产，而且涉及城乡统筹发展与社会和谐。 从利益相关者(政府、集体、农户)的视角，目前我国各区域土地流转模式可归纳为：政府主导型、集体主导型与农户主导型“三种”利益主体模式[1]。本文以其中政府主导型农地流转模式为研究对象，探讨政府主导型在土地配置格局中的特征，结合其设计与运作中的利弊，分析政府主导型得以强化的成因及其演化趋势。 二、农村土地流转模式呈现的新特征 2009年的中央“一号文件”是中国土地资源配置演化的拐点，其主要是强化了政府主导型在土地流转格局中的地位，并诱发诸多土地流转的新特征。 (一)流转土地主体行政层级日趋高层化 从全国范围看，农地国有化完全被地方政府主导。如信阳模式、安阳模式、成都模式、天津模式都属于政府主导型。从土地流转收益在各级地方政府分割看，分别以县(区)、市、直辖市为主体。在2009年以前，土地流转以市县为主，省级政府很少直接介入土地流转。2009年后，省级政府(如天津市)也直接介入土地流转。信阳市流转农地的价值大小与政府参与的级别挂钩，土地流转价值越高，政府介入的行政级别就越高，其中信阳市洋山新区采用市政府主导型，县城周边采用县政府主导型，小集镇周边采用乡政府主导型，中心村周边采用行政村主导型；农业用地流转以农户主导的格局完全被打破，以固始县为例，2009年前农业用地流转权完全掌控在农户手中，土地是否流转、怎样流转、对谁流转，完全由农户掌控，2009年后农地流转权日益从农户手中转移到村委、乡、县及附属部门手中。 (二)流转边界由泾渭分明转向交叉混合 2009年前，政府主导的土地流转仅涉足集体土地转化为国有土地(简称“农转非”)，几乎不涉足农业用地流转。2009年后，各地方政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大。从流转标的边界看，在2009年前，三种模式有清晰、明确、不成文的流转标的与边界。从流转标的看，农户主导型主要流转耕地、宅基地、林地等农户直接支配的资源；集体主导型(含村委、村组)流转标的是以机动耕地、河滩、林地、荒山、矿山、湖塘为主的集体直接控制的自然资源；政府征地主要是以公益性基础设施用地(公路、铁路、港口)、生态建设(如防护林)与部分小集镇建设用地为主。以信阳市为例，在耕地流转份额中，农户主导型占95.1%、集体占4.6%、政府占0.3%①。集体流转非耕地自然资源所占比重较大，占集体流转比重的61.7%。2009年后，三种模式流转标的交叉、边界模糊。在乡村，虽然不同标的可以采用相同流转方式，但是针对农业用地的流转，87.1%采用农户主导流转模式，仅有10.9%的采用集体流转、2%的采用政府流转。同时，集体主导、农户主导(以家族为主)的小产权房也在小城镇郊区存在，由于无法获得相关数据，其发展趋势难以判断。由此，为了争夺与瓜分土地“非农化”收益，使土地流转集体主导型、农户主导型由乡村向小城镇、小集市扩张；在官员政绩冲动下，土地流转政府主导型由城市部门向乡村部门蔓延。 (三)土地流转规模呈明显“大跃进”态势 无论是在城市部门还是在乡村，土地流转规模、速度都发生巨大变化。2009年前，乡村部门土地流转规模小、速度慢，采用蚂蚁搬家式；其后，政府介入土地流转，却诱致流转规模和涉及范围扩大、速度加快。2009年后，集体土地整体流转、自然村落整村搬迁成为新趋势。据信阳市农业局报道，2009年年底，信阳市共流转土地109万亩，占耕地总面积的13.5%。2010年，信阳共创办土地信用合作社240家，建立土地流转中心197个；流转土地总面积达到745万亩，是改革试验前的7倍。其中，流转耕地343万亩，占总面积的40%；林地336万亩，占总面积的43%；另有水面51万亩，其他15万亩。在3年内，因政府参入，农地流转面积增长3倍。黄延信的调查也存在类似情况[2]。政府主导的流转规模、速度、影响及所产生的震撼力前所未有。 (四)规模经营是政府主导型唯一目标 在农地流转“大跃进”背后，推手是政府主导流转土地实现规模经营的“大跃进”。据黄延信的调查[2]，课题组推测，产生的农业企业合作社已经超过日本农业平均规模经营水平，达到或接近美国农业企业规模经营程度。除农户主导型采用适度规模经营外，政府主导流转的土地，其经营方式采用龙头企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种经营方式。与土地流转的“大跃进”一样，土地经营规模的“大跃进”显然违背了科学的规模经营理念，也超越了城乡社会生产力发展要求。无论哪种形式的农地超大规模经营，其背后总能找到地方政府的影子，都是政府主导型引致的结果。如“反租倒包”模式，即农村基层政府将农户承包地整体反租过来，再转包给各种农业企业或合作社。其特点是土地承包关系不变，转包方不履行对原流转户的承包权的义务，把流转权与流转租金的支配权授权给准政府组织村委，流转土地的农户从经营者变为定居者(旁观者)，农民从有产者变为无产者。 (五)土地流转契约长期化趋势明显 一般农户、集体主导型流转期限在5年以下，但是政府主导型流转期限相对较长，多数为5年以上。事实上，在信阳市的调查发现，2年左右的流转期为农户主导型、3年～5年的多数为集体主导型、5年以上的为政府主导型。考虑到农户主导型可自然顺延流转期的事实，其流转期未必比其他模式短，只是流转契约签署存在差异。如农户主导型多采用非正式契约(口头契约)。在信阳的零星调查还显示，农户主导型99%属于非正式契约，其流转期顺延可达15年以上。集体主导型也存在类似情况，只是流转合同以文字形式存在，且不规范。相反，政府主导型在农业主产区以正式契约为主，其中61.3%为5年，35.9%为5年～10年，10年以上较少。经济发达地区的政府主导型一般多数是发展休闲观光农业、多年生高效经济作物为主，流转用途“非粮化、非农化”明显，最长签约到2028年，其他用途流转期较短[2]。与经济发达地区相比较，信阳模式与其存在流转经营目的上的差异，其流转契约能否自发顺延，目前还无实例。
