中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2012)11-0100-10 一、引言 计划经济体制下，按照“先生产、后生活”的发展战略，我国采取了福利化的城镇住房制度安排，导致城镇住房短缺，百弊丛生。1980年，我国城市人均住宅面积仅有7.18平方米。从20世纪70年代末开始，一方面，将改善人民生活(从温饱到小康等)纳入国家发展战略；另一方面，通过“对存量住房进行提租与出售，对新增住房实行货币化分配，建立新的住房保障体系”等，逐步基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度体系框架。基于这些安排，住房资源配置得以优化，住房扩大再生产能够实现持续，房地产业迅速崛起；城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率大大改善；城镇基础设施、公共服务和居住环境显著改善；与此同时，促进了企业经营机制的转化；增加了政府的财政收入，减轻了财政负担，促进了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的快速发展。 尽管城镇住房及房地产发展取得了巨大的成绩，但近年来也出现了严重的问题，对城镇居民的安居乐业和国家经济社会发展产生了一些不利影响。对此，国内外学者(主要包括：杨帆、李宏谨、李勇，2005；吕江林，2010；梁云芳、高铁梅和贺书平，2006；王爱俭、沈庆劼，2007；周京奎，2005；沈悦、刘洪玉，2004；袁志刚、樊潇彦，2003；张晓晶、孙涛，2006；武康平等，2004；况伟大，2010；贺京同、徐璐，2011；陈超、柳子君、肖辉，2011)从多个角度分析了问题产生的原因并提出相关对策。中央为解决住房市场的问题，也连续采取诸多有力调控措施，但收效并不十分显著。 本文认为：中国住房问题源于机制的失衡，即住房发展目标偏颇与制度无序导致住房相关主体的行为扭曲，进而导致住房市场的失衡。利用“制度—行为—绩效”(ICP)的分析范式，本文第二部分对住房产生严重问题的机制性原因进行分析，并对当前的住房问题及未来需求进行估计；第三、四、五部分主要借鉴国际经验，对城镇住房的发展定位与制度体系、核心制度以及配套制度进行系统的修正性目标设计。最后，对深化城镇住房制度综合配套改革的重点突破和整体推进提出可操作的对策建议。 二、中国城镇住房发展的制度、行为与目标关系问题分析 新制度经济学认为，目标绩效、主体行为、制度体系三者之间存在着相互作用和相互影响的循环和反馈关系。 (一)城镇住房目标绩效的偏颇与制度体系的无序 制度体系是目标绩效的函数，目标绩效又是制度的复合函数。住房制度体系是国家总体制度的一部分，由住房核心制度、支撑制度及制度环境三部分构成；而住房发展目标也是国家总体发展目标的组成部分。中国城镇住房制度的无序，首先是与其核心制度失序即不完善和不合理有关，也与住房支撑制度和制度环境失序及不匹配有关，同时住房制度体系的失序也决定于住房及国家总体发展目标的偏颇。 1.住房发展目标定位的偏颇。虽然住房兼具消费和投资的属性，住房发展具有促进经济发展和社会发展的双重作用，但其最本质的属性是基本生活必需品。因此，住房发展的合意目标绩效首先应该是保障“住有所居”，其次才是促进经济增长。但是，一方面，受制度等因素影响，政府始终将经济增长的目标长期保持在10%以上；另一方面，由于相关制度等方面的原因，导致国内消费需求不足，加上国际市场的不确定性，这使得促进经济增长成为住房发展目标的主要内容。1998年，新的城镇住房制度被确立的同时，房地产被作为新的增长点，住房被作为新的消费热点；2003年，国家更是明确提出：房地产业是国民经济支柱产业。房地产目标定位的偏差影响了整个住房供应体系和制度体系。 2.住房核心制度的失序。(1)住房供应体系过度商品化。1994年国务院提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，但在2003年修改为：“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。尽管2011年提出到2015年城镇家庭保障对象的比例达到20%的目标，但还有大约50%的中等及以下应保家庭将被完全推向市场。(2)住房保障制度的缺失。为了刺激经济增长，经济适用房成为一项重要工具，一产生就缺乏准入标准严格和封闭运行的保障特征，其弊端导致了2003年住房保障体系的废止；总体住房保障体系的保障比例低，界限不明，标准不清；缺乏完善的准入、轮候、退出机制；缺乏可持续的投资、融资、建设、管理、运营机制。(3)商品房制度的缺失。按照目前有关法律和制度规定，城镇无论商品性或保障性住房均需由住房开发公司垄断开发；商品房销售采取期房预售制度；缺乏有效的租户利益保障制度；没有建立住房货币分配额度与房价同比增长的住房货币分配机制。 3.住房支撑制度的失序。(1)土地制度存在着城乡土地分割。农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。农村集体土地不得自由转让，城市规划区的集体所有的土地，经强制性征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让。(2)管理体制不顺。由于缺乏详细的制度规则以及土地出让收益主要归地方的制度安排，使土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”。目前土地行政管理体制无论是上级土地管理部门还是同级土地管理部门，都无法监管地方党委和政府。(3)政府垄断土地。一方面，政府集管地者、用地者和裁决者于一身，采取行政手段强制征收集体土地，形成“买方垄断”；另一方面，政府集唯一的管理者、出让方和监管者于一身，出让土地使用权，形成“卖方垄断”。(4)金融制度问题。住房融资主要来自商业信贷失衡的金融体系，表现为商业信贷的利率非市场化及高存贷差；住房保障金融体系主要是公积金制度，是适应住房供应体系以经济适用房为主体而设计的，但目前政府已经放弃经济适用房为主体的保障性形式；公积金远未覆盖全部城镇保障家庭，尤其是低收入家庭、城镇个体户和外来人口；补贴与收入及缴存成正比的公积金制度设计不合理；住房公积金制度与其他保障性基金隔绝。(5)税收制度问题。整体税收体系没形成调节收入分配的机制；税收征管机制亟待以企业或单位纳税人间接税征管为重点；房地产税课税范围过窄、免税范围宽，计税缺乏差别和累进性，流转环节税费种类多、税费重，保有环节税种少、税负轻；缺乏稳定、规范、健全的保障性住房投资、融资和消费等税费减免政策。
