中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-6260(2012)06-0001-07 一、引言与文献回顾 大力发展基本公共服务是实现经济结构转型以及向“服务型政府”转变的重要手段，然而在改革开放的经济成果使政府财政收入急剧丰裕的同时，中国的基本公共服务发展却相当滞后。1995年地方政府在科教文卫等公共服务领域的支出占比为28%左右，到2010年这一比例下降到26%。而与中国同处经济变革中的俄罗斯，仅教育、卫生和文化体育三项公共服务的支出占比一直稳定在40%左右(Zhuravskaya，2000)。那么是什么原因导致中国地方政府如此不重视基本公共服务的发展呢？换而言之，中国基本公共服务发展滞后的根源何在？ 众多研究都从中国现行分权体制上找原因，认为“中国式财政分权制度”不利于基本公共服务的发展。Keen等(1997)指出，财政分权下地区竞争会降低政府在公共服务方面的支出，提高基础设施建设领域的支出。Bucovetsky(2005)认为，在普遍的财政分权模式下，地方政府都会为争取财产税基而努力，通过税收竞争降低税率，进而影响辖区的税收政策和公共支出政策。乔宝云等(2005)将上述机制解释为财政分权体制下，各地方政府为吸引资本竞相降低税率，低税率的后果是地方政府公共服务供给能力的下降，居民福利遭到损失。也有研究将中国基本公共服务发展滞后归结于财政分权与政治晋升激励相结合的制度安排。Jones等(2005)发现，领导人升迁变更在缺乏有效制度约束的经济环境下，对公共服务供给的净收益会产生很大影响。周黎安(2004)认为，中国的晋升锦标竞赛造成了从“建设性财政”向“公共财政”体制转型的困难，由于政治晋升的考核焦点是地区经济发展，地方官员在任期内更热衷“政绩工程”的重复投资，对教育、卫生、文化、住房等长期内才会显现经济效应等领域的投资不感兴趣。傅勇等(2007)的研究结论表明，分权体制下地方政府“为增长进行竞争”，导致公共支出结构出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。龚锋等(2009)的实证结论也显示财政分权导致了政府供给的消费型公共服务明显低于居民需求。 然而，分析该问题不可避免地将涉及如何衡量基本公共服务发展水平，既有研究思路并不相同。丁菊红等(2008)认为，衡量公共品供给有量和质上的两个标准：前者主要衡量政府对公共服务的投入，表现为财政支出中的公共性项目；后者以需求为基础，表现为公共品供给水平是否满足微观需要。实证研究方面，国内研究更多地利用投入指标即财政支出占比，衡量财政分权体制下发展公共服务的政府偏好(傅勇等，2007；龚锋等，2009)。但基于Tiebout(1956)的“分权促进公共品供给效率”理论，Bardhan等(2002)认为财政支出反映的是公共服务投入而不是产出，利用该指标不能准确测度分权对政府公共服务供给效率的影响。乔宝云等(2005)以小学升学率作为义务教育服务的供给指标，傅勇(2010)使用公共服务质量指标对财政分权下的公共品供给效应进行了评估。可见，对于如何刻画地区基本公共服务发展状况，现有研究更多的是从政府资金投入角度进行衡量。1907年，纽约市政研究局首次将以效率为核心的绩效评估体系应用于公共服务政策评价，建立了从投入、产出、结果三个方面对政府绩效进行评价的完整体系(伏润民等，2008)。这一思路也是世界银行对各国公共服务进行测评比较的基本依据(Fiszbein，et al.，2011)。 在本文中，我们基于一项最新的多维度、多品种的中国省与省之间基本公共服务发展指数数据来衡量各省区基本公共服务的发展水平。该指数从“投入—产出—受益”三维角度切入，涵盖了教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险与社会救济等7项基本公共服务，克服了既有研究单纯使用投入或者供给指标的缺陷，从而保证了本文的研究结论更加可信。与此同时，是“中国式财政分权”本身，还是分权所导致的“晋升激励机制”导致中国基本公共服务发展水平滞后？现有研究未进行深入细致的剖析，而本文将尝试对这一问题作出回答。 二、模型构建及指标选取 (一)实证模型构建 本文主要检验财政分权以及基于分权框架和晋升锦标赛机制导致的政府间投资竞争对中国基本公共服务发展水平的影响效应，经验回归模型设置如下：
其中：index为基本公共服务综合发展指数，在后续的实证分析过程中，我们进一步采用综合指数以及分品种指数进行分析；decen为财政分权指标；decen×prop是财政分权与政府投资竞争的交叉项，主要检验源于分权制度导致的政府间投资竞争对基本公共服务发展的作用路径；x为控制变量的集合。为控制省与省之间不可观测因素的异质性，以及国家宏观政策和发展战略等时序不可观测因素的影响，我们采用固定效应(FE)估计方法估计模型，同时控制年份时间效应。 (二)指标选取 为了对以上模型进行参数估计，本文指标选取和具体含义如下： (1)基本公共服务发展指数。由于不同地区基本公共服务供给过程中的生产技术效率以及居民消费基本公共服务的偏好差异，单纯使用诸如预算支出占比的投入指标或者供给量的产出指标都不是衡量基本公共服务质量的良好指标，从投入、产出和受益三个维度综合考察公共服务的发展状况可能更具实际意义(Bold，et al.，2010)。本文采用卢洪友等(2012)“基本公共服务发展指数”来刻画中国省与省之间基本公共服务的发展状况。该指数从投入、产出和受益三个维度对基本公共服务发展状况进行了测度，并涵盖了教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险以及社会救济等7大项目共221项单项指标，在国内首次综合评估了中国省与省之间基本公共服务的发展状况①。 (2)财政分权。大量研究从不同角度测度了中国的财政分权程度(赵文哲，2008；龚锋等，2010；潘瑞娇等，2011)。本文的分权指标利用地方人均本级预算收入占中央和地方人均本级预算收入的比例，衡量相对于中央政府地方政府拥有的可支配预算收入。此外，为了削弱税基丰裕程度对实际分权程度的干扰，我们将分权指标再乘上
的经济规模缩减因子，同时还辅助了支出分权和行政管理分权的指标检验实证结论的稳健性。支出分权利用地方人均本级预算支出占中央和地方人均本级预算支出比例，乘以经济规模缩减因子得到。行政管理分权利用省万人公共管理和社会组织职工人数占全国万人公共管理和社会组织职工人数比，同样乘以经济规模缩减因子得到。
