中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1671-7465(2012)04-0001-05 现代化的过程，也是工商业发展和城市扩张的过程。城市化必然要占用土地，农业用地转变为工商业用地，耕地被征收为城市建设用地，这是一个必然的结果。 当前土地征收话语中，一种是耕地保护的话语。中国人多地少，谁来养活中国的问题不是假问题。尤其考虑到随着经济发展，人口增多，生活由温饱向小康转变，中国人的饮食结构由吃饱到吃好，由素食为主到消费更多肉蛋奶，人均消费粮食需求会进一步提高，中国能否生产出足够的粮食，将成为事关国家安全和中国人民基本需求能否满足的大问题。离开足够的耕地，养活中国就是一个不可能完成的任务。因此，中央提出实行最严格的耕地保护政策，要保持18亿亩耕地的红线。为此，中央采取了两条措施：一是对土地用途进行严格管制，耕地非农使用必须经由国土部门批准，且中央每年根据经济社会发展的需要向各省市自治区下达建设占用耕地计划；二是根据《土地管理法》，对建设占用耕地，需“占补平衡、先补后占”，即必须补充相应的新增耕地，从而保证耕地总量不减少。 中央对土地用途实行管制和要求“占补平衡”以保证耕地不减少，并按年度下达建设占用耕地计划，从而防止滥占耕地现象发生，是完全正确的。土地是不可再生资源，城市建设占用耕地往往很难复垦，这个意义上讲，占用一亩耕地就永久地减少了一亩耕地。而经济发展和城市建设又必须要占用耕地，在占用耕地和发展经济上，就应有一个大致的平衡，即每年新增建设占地应与经济发展规模相适应，要保持相对偏紧的建设用地供给，从而使城市保持合理的(偏紧的)经济密度，而不能允许滥占耕地。正因为中央从严格的保护耕地立场出发，保持偏紧的建设占用耕地计划的供给，而使地方政府有着强烈的增加建设用地需求。地方政府如何突破中央政策的限制，成为观察当前中国土地制度的一个重要视角。 当前土地征收话语中的第二种话语是保护农民的土地权益，保护农民利益。征地就一定要占用耕地。按当前中国土地制度安排，除国有农场以外，农业用地的所有者是村社集体，农民拥有农地的承包经营权。农村土地除农地以外，还有农村建设用地，比如乡镇企业占用土地。农民宅基地和农村公共设施占用土地等。城市建设用地则属于国有土地。经过国家征收，集体的农村土地变成国有的城市建设用地。 征收土地，就是将农民具有承包经营权的村社集体土地经过征收变成国有城市建设用地。征收农民世世代代所依托生存的土地，不仅仅改变了农民的谋生手段，而且改变了农民的生活方式，因此，必须给失地农民以补偿，必须保护失地农民的利益。 问题是如何衡量失地农民的利益。有五种衡量失地农民利益的方式： 一是依据农民从事农业生产所获收益来给予补偿，当前土地征收制度即是如此规定。 二是依据失地农民维持基本的体面生活所需收入来制定补偿标准。在当前土地征收制度中，各地实际执行中都或多或少考虑到了这个标准(如相关文件规定，生活水平不降低、长远生计有保障，等等)。 三是让农民可以从征收土地中分享收益，比如将征收土地的10%返还农民用于建设，让农民获取建设用地的收益。 四是以土地被征收后的市场价格来衡量农民土地收益。 五是让农民与政府谈判，尊重农民意愿，不强征地，自由协商。将土地征收变成市场行为，这是当前媒体舆论的主流导向。在地方政府的实际操作中，也有越来越多的考虑。这种谈判，因为土地位置不可移动，就使谈判无法形成均衡，从而可能出现钉子户。坐地要价可能导致征地无法进行。 从保护耕地的立场出发，当前学界、媒体甚至政策部门，尤其是国土资源部门认为，城市建设用地和农村建设用地均非耕地，既然都不是耕地，若能在农村建设用地的减少和城市建设用地的增加之间挂钩，即城乡建设用地增减挂钩，则一方面可以极大地缓解地方政府强烈的增加建设用地指标的需求，另一方面又盘活了农村建设用地的资本存量，且最为重要的是这个过程中没有减少耕地。农村最为主要的建设用地是宅基地。伴随农村人口城市化的进程，越来越多的农村人口移居城市，农村宅基地被废弃。过去农民建房占地面积往往比较大，若可以通过拆村并居，让农民集中居住，从而腾出部分宅基地，将腾出的宅基地复垦，可以新增耕地。城乡建设用地增减挂钩就是要将此新增耕地面积换作城市建设占用耕地指标。拆村并居腾出宅基地置换出的宝贵城市建设用地指标，具有远高于农村建设用地的价值。因此，为了获得城市新增建设用地指标，地方政府有着极强的拆村并居的动力和积极性。 拆村并居、迁村腾地，对于农民来讲，好坏各半。好处是，政府推动拆村并居，往往会给农民以补偿，最典型的是依腾出宅基地数量给予定额补偿，比如每亩宅基地补5万—10万元。目前成都市每腾出一亩宅基地可以获得30多万元的补偿。甚至政府帮农民建楼，农民只出较少的钱就可以搬到楼房去住。只出很少钱，却极大地改善了住房条件，农民当然满意。因此，很多地方农民都盼着拆村并居。坏处是，拆村并居迁村腾地，尤其是将若干小村并为一个大村，使农民的住处离耕地过远，种田不方便且往往无法再搞田园经济。重要的是，农民集中上楼，导致农业生产不便。有些地方政府一方面积极要求农民迁村腾地，一方面却只给农民很少的补偿，完全不考虑农民上楼对其生产生活的不便，因此引起农民的不满。有些省区如山东、安徽、江苏的拆村并居搞成运动，严重损害了农民利益。从保护农民利益出发，应该严格限制拆村并居和迁村腾地。即使要做，也必须尊重农民的意愿，将选择权留给农民。
