公租房是指由政府或多元主体投资，并由政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，向符合条件的中低收入家庭或劳动者供应的保障性住房[1]①。作为我国在解决民众住房福利问题时的一项制度创新，公租房主要面向“夹心层”②群体出租或出售，具有明显的政策性、公共性和福利性特征。目前，各地在公租房建设中尝试推出符合自身需要的政策，为进一步完善全国统一的住房保障法律制度提供了可资借鉴的实践经验。而从学理上通过样本分析探求公租房制度的价值理念与制度建构，将更有助于为建立和完善住房保障法律制度提供有益的理论参考。 一、公租房制度产生的现实逻辑 (一)国家住房保障责任的确立与承担 我国自开启住房市场化改革以来，房价一度居高不下。各地政府出于确保地方经济利益的考虑，大力发展房地产市场，放松了对房地产市场应有的调控和对提供住房保障的要求。为此，国务院出台了一系列措施对房价进行调控，同时，地方政府也注意到了自身应在住房保障方面承担相应的责任，陆续出台了一系列住房保障措施。2007年8月，国务院通过了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出“把解决城市(包括县城)低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责”。这表明，政府明确了自身在住房保障方面的职责，开始注重住房保障方面的制度建设。随后，政府又相继出台了关于规范廉租住房和经济适用住房管理工作的一系列相关文件。由此，政府通过制定住房保障政策和实施住房保障措施为民众实现住房福利的利益诉求提供必要的公共服务，并借以体现其服务政府和责任政府的角色。 (二)前期住房保障实践问题的显现与解决 从2007年至2009年，我国以廉租房和经济适用房作为保障性住房建设的重点。但是，廉租房与经济适用房在推行中均暴露出明显的问题。就廉租房而言，一方面因受制于国家财力投入的限制，廉租房房源供应不足，许多低收入的住房困难家庭不得不长时间轮候；另一方面，廉租房制度保障对象的覆盖面过窄，外来务工人员和刚毕业大学生等具有刚性住房需求的主体未被纳入在内，长期生活在城镇中的“夹心层”群体难以依靠廉租房解决住房困难问题[1]。与此同时，经济适用房制度在实施中也暴露出发展的困境——保障功能因制度运行不当而丧失。经济适用房自推出以来便备受争议，而各地经济适用房因配置不公而被曝光的事件也时有发生[2]③，许多生活富裕者通过各种手段把经济适用房变成其投资手段，而符合条件的中低收入者却无法享受这一福利政策。究其原因，主要是经济适用房的产权归属和转让差价所产生的巨大利益诱使某些所有者违背经济适用房制度推行的初衷去谋取不正当利益，进而使得其保障功能丧失。 正是以解决廉租房和经济适用房制度在实践中凸显的问题为出发点，政府开始着手探索新的住房保障制度措施，公租房制度由此得以启动运行。 (三)政府对公租房制度的探索与肯定 基于化解保障性住房的发展难题，各地纷纷探索新的住房保障形式——公租房。2009年，《政府工作报告》首次对公租房的实践加以肯定，提出要“加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施……积极发展公共租赁住房……深化城镇住房制度改革，满足居民多层次住房需求，努力实现居者有其屋的目标”[3]。这表明，政府开始考虑以这种新举措来推进住房保障问题的解决[4]。2010年6月，住房和城乡建设部等七部门联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。《意见》指出，“大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措”。2012年6月，住房和城乡建设部公布了《公共租赁住房管理办法》，《办法》对公租房的申请条件、运营监管、退出机制等都作出了明确规定。这表明，游离在廉租房、经济适用房之外的“夹心层”的住房问题将通过公租房的保障形式得以解决，且有了全国统一的法律依据。从上述政府对公租房制度的探索实践脉络可以看出，公租房制度的发展正在经历着一个由提出宣示性的官方主张到推行主管部门的规范性文件、再到生成规范公租房运营问题的相关法律制度的进程，这正是公租房制度产生的现实逻辑。而在公租房制度的演进变迁过程中，相关的价值理念与制度建构问题是把握公租房制度发展规律的两个重要议题。 二、公租房制度所蕴含的价值理念 在学理上，公租房制度所蕴含的价值理念在终极意义上可诉诸正义价值。正如德国法学家拉德布鲁赫所说：“除了正义，法律的理念不可能是其他理念。因为正义就像真、善、美一样，是一个绝对的价值，也就是说，不可能从其他价值中推导出来的价值。”[5]而在法律制度运行的实践中，正义实际上又可具体体现为自由、公平、平等、安全等价值。在住房制度领域，保障性住房和商品房均在各自的运行中体现出其自身价值。与以营利为目的的商品房相较而言，公租房这一保障性住房形式主要是针对没有房屋居住的“夹心层”推出，由政府提供保障支持的，这也决定了此项制度蕴含了平等、开放、保障性等几种独具特色的价值理念。这些价值理念的核心是实现“居者有其屋”的理想愿景，其应当成为评价现有公租房制度的运行状况和构建更为完善的公租房制度的价值尺度。
