一、引言 改革开放以来，为了刺激经济发展，中央政府在经济领域向地方大幅放权，地方政府在推动经济改革中发挥了重要作用。然而，每当改革涉及政府自身，改革总是陷入改改停停，政府改革步伐远落后于经济、社会的发展速度，并越来越制约后者的发展。国际上大量理论文献对各国的行政体制改革进行了探讨，我们可将其主要分为两个方面：一是目标型模式，即自上而下的改革模式。[1]这一改革模式通常由政治领导人决定改革或机构重组的需要。[2]在中国，对于目标模式的行政改革，地方政府往往将其看作是对自身利益的威胁，然而在单向放射的集权体制下，下级政府作为上级政府的被控客体，[3]其政治权力及晋升受制于上级政府，因而通常不会公开反对改革，改而消极抵制，导致改革出现“执行差距”；[4]二是环境型模式，即自下而上的改革模式。[5]这一模式是指地方政府作为改革的动力，为了适应环境变化而做出改革和机构调整。由于中国各地情况差异很大，地方政府所面临的问题也不尽相同，为了解决当地的社会问题，一些地方政府自发实施了一些改革，然而在中国等级复杂的官僚架构下，这些由个别地方政府开始的改革缺乏更高层级的政治支持以及其他地区的跟进和学习，与现行制度和主流的社会实践产生广泛矛盾，以至于改革转瞬即逝，被迫回到原来的轨道上去，即改革的“孤岛现象”。[6]尽管这些文献从不同视角探讨了地方政府改革为何失败，但是鲜有文献详细研究促进改革持续的因素以及这些因素在改革中的作用机理。 2009年顺德大部制改革则向人们展示了一种相对成功的地方政府行政改革路径。2008年，中央启动了改革开放以来第六次大规模的行政体制改革，此次改革以合并职能相同或相似的部门组成较大部门为特点，因而被冠称以“大部制改革”。顺德于2009年被广东省政府选为“大部制改革”试点地区之一，实行党政联动，部门数量的精简幅度达到60%；并于2010年开始深化审批制度改革，以期进一步减少政府对市场的干涉，向社会转移权力，建设服务型政府。顺德的改革从最初的机构调整到积极推行触及政府部门利益和权力的审批制度改革，逐步深化的过程展示了其改革未陷入普遍见于许多地区改革的“执行差距”以及“孤岛现象”等困境。很多到顺德考察的外地官员和学者均认为顺德之所以能够不断改革是特殊个案，与当地独特的地方情况和政策环境密切相关，因而认为顺德的经验无法学习和复制。诚然，地方政府的改革需要因地制宜，不可能照搬其他地区的改革措施，但顺德经验的借鉴意义仍相当明显。 二、顺德大部制改革：持续路径 2008年3月，中国国务院启动了以建立服务型政府为目标，以合并相关职能部门组成一个大部门为特点的新一轮行政体制改革，除了在中央几个部委率先启动，也鼓励地方自行探索。在此改革背景下，2008年11月佛山市顺德区被广东省政府确定为大部制改革试点地区并于次年9月启动改革，[7]改革分为两个阶段： 一是改革初始阶段：部门合并。在广东省政府的直接推动和支持下，2009年9月14日，顺德大部制改革方案正式出台，41个部门合并为16个大部门，其中6个为党委部门，10个为政府部门。①职务相关部门合并，一定程度上提高了政府的效率，部门之间职责交叉的情况有所改善，推诿现象也减少。[8]然而，为了减少基层公务员的阻力，保持他们工作的稳定性，一方面改革不减人，不降级；另一方面改革采取“人随事走”的方式，即将具有相关职能的科室或人员整体移动，合并到新组成的部门，因而组成的新部门中除秘书科、政策法规科等性质的科室进行了人员整合，业务科室基本保持旧的架构和业务内容，工作人员的工作方式亦没有大的变化。政府的职能没有根本上的变动，主要由一个部门调整到另一个部门，限制了行政效率提高的空间。可以说，通过2009年第一阶段的部门合并，顺德实现了“物理反应”——机构设置发生变化，然而“化学反应”——政府相对于社会职能的调整尚未出现。 二是改革深入发展阶段：审批制度改革。2010年年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。中国的行政审批制度起源于计划经济时代，当时为了控制社会生产，设立了复杂的层层审批制度。[9]自上世纪90年代末以来，中国开展了几轮审批制度改革进行审批项目清理，然而由于审批涉及政府权力，因而改革出现了膨胀—精简—再膨胀的恶性循环，效果不大。顺德政府尽管相对较少干预市场，但在审批改革方面也存在类似问题。2009年顺德进行的部门合并重组主要是“物理变化”，各部门之间的职责重叠减少，以部门为单位对其内部审批流程和项目进行清理，优化相对容易。然而，审批改革的推进本身标志着政府相对于社会职能的转变，即前述的“化学变化”，从而进一步促使部门架构的调整和功能整合。2011年8月22日，顺德区委区政府召开深化行政审批制度动员会，标志着顺德新一轮审批制度改革正式拉开序幕。方案主要涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面的改革措施。然而，由于顺德作为县级市无权取消很多审批项目，因而第一轮审批事项清理结果并不好，拟取消的审批事项数量较少且很多都不涉及核心权力。2012年2月，在省政府表示可以帮助顺德改革突破现有法律规章的限制下，顺德进行了第二轮的清理，这次审批事项清理上报数目达到500多项，且很多涉及政府的核心职能和权力。2012年4月份，顺德首先实施了商事登记改革，将商事主体资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，[10]并开始探索通过事后监管来监督企业，从而大幅降低了企业进入市场的门槛，减少了政府对市场的控制和干预。审批项目的取消使得政府开始改变过去以审代管的管理模式，进一步界定了政府与市场之间的职能划分，从而促使政府职能出现转变。
