农村宅基地使用权流转问题研究

      宅基地使用权是农民的保障性和福利性财产权，法律对其行使方式设置了种种限制。随着城乡一体化进程的推进，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显，尤其是在城乡结合部的农村，宅基地使用权流转频繁，并已经形成一定规模的隐形交易市场。农村宅基地使用权流转面临着制度供给和现实需求相矛盾的难题，亟待解决。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许农民参与集体土地开发的非公益项目”，这为农村宅基地使用权流转制度指明了改革方向。引导并规范农村宅基地使用权流转秩序，实现城乡建设用地的市场接轨，对于激活农村经济，提高农地利用效率，实现城乡统筹和谐发展大有助益。

      一、调研区宅基地利用概况

      要对农村宅基地流转情况进行调查研究，需要选择特定的调研区域，因为不同区域宅基地流转的影响因素和特征各异。本调查根据地点距离城区远近及经济发展水平高低，选择距离武汉中心城区最近的远城区——江夏区作为研究区域，进行相关资料的收集，以考察城市化进程中城乡接壤地带农村宅基地使用权的流转问题。2011年5月至7月，笔者前往江夏区进行了实地调研。

      通过实地调研，笔者了解到，江夏由县改区以后，按照“工业兴区先导，统筹城乡发展，构建生态江夏”的思路，充分发挥区位、资源、产业优势，加速经济发展方式转变，逐步提高经济增长的质量和效益，促进经济的持续健康发展。江夏区2008～2010年连续三年区域经济综合排名全省第一，已基本形成国有、集体、民营等多种所有制并存，第一、二、三产业推动经济社会协调发展的良好局面。江夏区的土地总体利用情况如表1所示。

      

      由表1可知，江夏区建设用地面积为25295.32公顷，占江夏区土地总面积的12.65%。在建设用地中，城市建设用地6998.79公顷，占比27.23%；农村居民点用地9558.61公顷，占比37.79%；独立工矿区用地1767.17公顷，占比6.99%；交通水利用地5739.77，占比22.69%；其它建设用地1341.87公顷，占比5.21%。农村居民点用地占比最大，占总建设用地面积的三分之一以上。根据江夏区国土资源局提供的统计数据，江夏区农村居民点人均占地面积为215.2平方米，远高于武汉市农村居民点人均用地173平方米的水平，也略高于湖北省农村居民点人均用地213平方米的水平。其中，农民宅基地占据了农村居民点用地的大部分。可见，江夏区农村宅基地利用规划混乱、占地面积超标、一户多宅及宅基地空置等现象仍然突出。

      根据江夏区分区发展规划的实际状况，在城市化推进区、农业生产区和生态维育区，每个区选取两个乡镇、街道，每个乡镇、街道分别选取一个典型村作为实地调研地点。城市化推进区主要包括武汉外环线以北区域，重点发展第二、三产业，农村人口向城镇人口的无序转化，主要选取纸坊街道(齐心村)、庙山开发区(邬树村)；农业生产区主要包括武汉市外环线以南区域，重点发展特色农业，正处于传统农业向现代高效农业转型发展的爬坡阶段，选取山坡乡(星明村)、湖泗镇(吴英村)；生态维育区主要包括龙泉山风景区、梁子湖区域、斧头湖、三涉湖及鲁湖湿地保护区，大多用于旅游开发，其中龙泉山风景区、梁子湖风景区已成规模，风景旅游成为江夏区的一大特色，工业化中期影响已被席卷，对比选取流芳(大蔡村)和乌龙泉街道(栗树村)。调查和访谈内容包括农户的家庭状况、宅基地使用情况、对宅基地使用权流转的认识及对宅基地相关法律的了解等。

      根据对上述六个典型村157户农民宅基地流转意愿的抽样调查，有流转意愿的农户占比50.96%，这表明，半数以上的农户具有宅基地流转意愿，对于流转方式选择多以出租、抵押为主，仅有少数选择买卖，即绝大多数农户面对既定法律安排的选择都是理性的，他们大多把宅基地作为安家立命的基本保障，不会轻易地将宅基地使用权永久地流转出去。从农户对宅基地相关法律认知情况看，57.32%的被调查对象对宅基地相关法律制度部分了解，42.68%的被调查对象对宅基地相关法律制度一无所知。

      二、农村宅基地使用流转的特点

      (一)农户宅基地使用权流转意愿较高

      据调查，地区经济发展水平越高，宅基地使用权流转现象越普遍，其流转形式主要以出租房屋为主，也存在部分私下买卖行为。各乡镇街道也普遍存在着宅基地空置现象；城市化推进区域宅基地使用权流转比率明显高于其它两个区域。关于被调研村庄宅基地流转情况的统计数据如表2所示。

      

      根据问卷调查结果，有流转意愿的农户占比50.96%。户主或家庭成员的文化程度越高，非农收入水平越高，家庭宅基地和房屋的价值越高，流转宅基地的意愿就越强。

      (二)宅基地使用权流转形式多样

      从调研情况可知，在具有明确流转意愿(多项选择)的农户中，有75%的选择出租、23%的选择买卖、35%的选择抵押，16%的选择国家征收、31%的选择宅基地置换，其中以出租、抵押为常见的形式，仅有少数选择买卖。具体流转形式有：