强化政府基本公共服务职能

      一、问题的提出

      改革开放后，我国进入了剧烈的社会转型期，其间多元社会需求不断产生，而多元社会矛盾也不可避免地出现。从政府管理角度而言，这一特殊的历史背景要求政府转变管理模式，构建服务型政府已然成为政府未来改革的方向。在我国，服务型政府概念早在1998年行政改革过程中就已提出[1]，而后中央高层屡次在重要讲话中提出要建设服务型政府。在学术界，服务型政府已然成为研究的热点问题。但是，同诸多从西方引入的概念一样，服务型政府的研究在我国习惯性地陷入了仁者见仁、智者见智的“国情困境”，可以说，对于服务型政府的研究是在争议中艰难前行。回顾西方国家政府改革进程可知，政府管理模式的改革路径是自下而上的，也就是说，经济的繁荣度与社会发育的成熟度两者是同步的、对等的。相比而言，作为管理主体的政府本身却滞后于管理客体的发展进程，所以政府管理自然而然地产生了新的、适应性的模式。反观我国，笔者认为，从改革政府管理模式角度而言，我国当前最大的阻碍因素是“世界现代化浪潮压力下国内日趋繁荣的经济与发育不成熟的社会之间的不对等造成的‘二元困局’”，所以，相比于西方国家，我国政府管理模式改革的社会根基是不稳固的，缺乏推动政府管理模式改革的根本动力，服务型政府的构建单纯依靠上层精英的推动必然是举步维艰的。

      

      图1 强化政府基本公共服务职能是提高社会成熟度的必然要求

      我国政府(广义政府)应该如何破解这一困局呢？关键在于夯实服务型政府建设的社会根基，实现经济繁荣度与社会发育成熟度的对等化。丹尼尔·盖博概括了成熟社会体现出的几个重要方面，包括教育的完善、公共福利的实现、个人自由权益的保障、价值多元化的存在等。上述几方面的实现是存在逻辑顺序的，只有教育的完善、公共福利的实现才能为个人自由和价值多元化创造条件。从我国现实角度看，需要实现教育大众化、公平化以及完善公共福利，而这些实际上就是基本社会公共服务。换言之，要推动我国社会成熟度的提高，当务之急是保证基本公共服务的实现。从公共管理的角度而言，就是必须强化政府的公共服务职能，离开政府的强有力的干预，基本社会公共服务是无法有效、公平实现的。

      二、从理论到实践：强化政府基本公共服务职能的必要性

      (一)理论层面：公共性与服务

      公共行政学的开山鼻祖威尔逊(Wilson)在《行政学之研究》中明确强调：传统政府管理与现代公共行政的主要差别在于公共性(public)。这里的公共性包括两个层面的含义：一方面，政府作为公共事务的管理机构，其本身就是公共的产物。政府行使行政管理的权力是公众赋予的，是公众集体权利的让渡；另一方面，政府行使职能的目的是为民众的公共利益服务。“公共”来源于希腊语“共同”一词，所以顾名思义，代表公共意志的政府管理活动开展的出发点和落脚点应是公共利益。诚然，不可否认的是，政府本身同样存在自身特殊利益，而这一特殊利益在一定程度上是与民众的公共利益相冲突的，但从根本上讲，保障公共利益的实现、维护政府公共性的服务本色是政府存在的根本，所以，必须从政府内、外两方面强化政府基本公共服务的职能，切实保护民众的公共利益不受侵犯。如前文所述，现阶段我国民众最大的公共利益是政府对于基本公共服务的保障，让民众切实享受到基本公共服务。

      著名政治学家潘恩曾经说过“社会由欲望所生，政府由罪恶所生”，意思是说人们渴望交往的内心欲望促成了社会的出现，从此集体生活产生。但是集体生活产生之后，难免出现利益纷争，这时政府就应运而生。从这个意义上讲，政府存在的目的就是为了保护公众的基本利益不受侵犯，而要做到这一点，强化管理职能是必需的。从实践角度讲，基本公共服务项目既是民生问题的核心内容，也是社会矛盾的集中爆发点，我国大量群体性事件爆发的直接原因就是基本公共服务的缺失，民众对基本公共服务的满意度长期在低水平徘徊，这已经成为我国构建和谐社会的主要阻碍因素。所以，没有政府管理职能的强化，公共服务的目的是无法实现的，作为基本公共服务更是如此。我们说构建“服务型政府并不是不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好地服务，服务也是体现管理的一种方式，许多情况下管理就是服务”[2]。当然，为了实现公共服务的目的，加强政府基本公共服务的管理职能，必须遵循“规范、统一、效能、服务、透明”的原则，牢固树立“以公共服务为导向、以规制治理为手段”的理念[3]。

      (二)现实层面：基本公共服务不均衡性

      1.基本公共服务项目的横向比较

      从图2统计资料可以看出，9项基本公共服务指标中，除了文化体育项目得分比较高之外，其余项目得分普遍偏低，特别是住房保障、公共安全、基础教育、社会保障和就业几个项目的得分远远低于本来就不及格的平均得分，而这几个项目都是民生问题的核心内容。这几方面的问题必须引起政府的关注。