十八大召开之际，社会积聚着很高的期待。希望改革能够有实质性深入，希望不回避关系中国经济与政治生活的敏感领域，希望有“新政”并且能够通过改革给国人带来更加有尊严的生活。就政府机构改革而言，人们期待新一届政府能够在上一届政府的工作基础上，通过具有针对性的改革措施，建设一个合乎政府管理规律的成本低而效率高的服务型政府。在过去的五年中，各级政府根据中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，围绕职能转变和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。作为第六次政府改革的新动作，大部门制再造所积累的认识与探索成果，将成为十八大以后的政府机构改革的重要基础。 大部门制建设的进展 大部门制是适应市场经济要求，整合相同或带有关联性职能的行政机构到同一个部门，通过流程再造和机制创新，实现决策、执行、监督既相对分离又相互协调，以提高管理与服务效率的结构模式。2008年年初开始的这次机构改革与以往的相比，体现的基本价值指向，是根据中国改革与发展的现实情况，借鉴国外政府的设置方式和经验，推进政府机构向大部门制发展，以满足市场经济发展和公共治理追求的需要，其最直接落脚点是促进政府职能转变。 加大社会管理和公共服务的力度，是此次机构改革的重头戏。在实际调整的七个部委中，有五个都与社会管理和公共服务有关系：新组建交通运输部统一负责公路、水路、民航和邮政，是为了提升直接关系人们生产和生活的基础交通运输服务的质量；整合人事部和社会保障部，成立人力资源和社会保障部，是为了更好履行促进就业和社会救助、社会福利、社会保障等社会管理的职能；成立国家环境保护部，是为了提高环境生态管理的地位，以便使环境管理部门能够参与核心政策制定，更有效地执行节能减排，加快建设资源节约型和环境友好型社会；在建设部基础上组建住房与城乡建设部，是政府针对中国住房保障缺位和农村建设的落后所做出的回应；将国家食品药品监管改由卫生部管理，是为了理顺医疗管理和食品药品监管的关系，强化对食品药品的安全管理，更有效地保障人民群众的身体健康。每一方面的调整，都共同指向加强社会管理和公共服务。职能的整合使此次机构改革向大部门制迈出了步伐。 省级以下地方政府从2009年开始启动，用了两年时间基本完成改革部署的目标。省情、市情、县情不同，政府工作的着力点和功能也不同，机构设置理应有所区别。各地在改革中本着实事求是的原则，在中央的规定限额内，从实际出发，因地制宜地确定机构的具体设置形式、名称、排序等，不再搞部门设置上的上下对口，创生出一个部门对口上级几个部门的新形式。城市机构设置则充分体现城市管理特点。部门内设机构进一步综合设置，规格和名称进一步规范。一些议事协调机构及部门管理机构得到清理和规范，议事协调机构不再设实体性办事机构。特别是市县两级政府在设置有关机构时，精简机关，充实一线，人员编制向基层倾斜，进一步加强了关系群众切身利益的卫生防疫、社会保障、食品药品监管、安全生产监管等机构。在众多地方政府的大部门制推进中，广东顺德、成都市政府的做法具有比较鲜明的特点，引起全国各地的广泛关注。 1.广东顺德的大部门制经验。2008年启动改革之前顺德有党政部门机构29个，其中党委下辖7个，政府系统有22个。在着力转变职能、行政三分、大部门制、党政合体的原则下，2009年顺德的大部门制探索获得突破，体现了三个主要成果特色：第一，党政机构得到强力整合瘦身。党政部门从29个减为16个。其中，党委6个、政府10个。大幅度实现了机构的整合优化和缩减瘦身。第二，职能三分得到体现。具体做法是：将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予党政班子和局级领导以及决策咨询局，这是决策权的集中化；将执行权交予局级部门下属的股(科、室)和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化；将监督权交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，这是独立化。同时，强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。这被总结为“决策集中化、执行专门化、监督独立化”和“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。第三，党政系统同类机构合署共管。这主要体现在新组建的“政务监督局”和“社会工作部”这两个部门上。这两个部门在更大的范围和更大的程度上实现了党政同类职责机构的合并设置。 2.成都市政府优化流程的做法。成都市从2005年开始，就在政府下属的个别部门探索职能与机构的归并。为了克服碎片化管理带来的公共服务缝隙弊端，它们将原来的城建局和交通局合并，于2005年成立了成都市交通委员会，打破了原来几个部门各自为政、相互扯皮的格局。在交通委员会内部，为了克服大部门制资源过分集中带来的弊端，实行了决策、审批与执行的逐渐分离。第一，所有行政审批事项，首先向一个处室集中(政策法规处)，随后，将这个审批处室的审批职能，依规定向成都市政务中心转移。第二，改变管理结构，实现决策与执行的分开。经过成都市机构编制委员会批准，于2006年成立“成都市交通委员会执法总队”，它综合行使过去由交通局、城市公用事业局、公安局分别行使的“水上交通、道路运政、公路路政、出租汽车、城市公交、交通设施”共六个方面的执法职能。它受交通委员会的监督。这个设计，提高了管理与服务的效率，降低了行政成本，体现了大部门设置的好处。 以娱乐业行政审批流程再造为例。2007年后，成都市探索“一窗式并联审批”做法。流程再造掌握的原则是：在各审批项目之间存在因果关系的，实行串联；对各审批项目之间没有因果关系的，实行并联。娱乐业审批以前涉及九个部门，申办步骤是九个，审批时间是54天。实施流程再造以后，只需要七个工作日。既保证了透明阳光审批，又提高了服务效率。成都市政府的经验现在已经在全国各地政府管理与服务中得到普及。
