行政体制包含与政府行政相关的制度、组织结构、人事管理及其经常性的运行机制等基本内容，而传统行政学往往出于对组织目标的实现这一现实的效率价值追求，更多地关注行政体制所表现出的政府组织运行的内部管理功能。关于日本战后行政体制的讨论，还需要扩展到组织管理之外的政治功能范畴，分析行政组织及其成员在与国家意志形成相关的政治体制或政治系统中的角色定位、行为方式和价值取向等政治性特质。 探讨不同政治体制之下的政府行政模式的比较公共行政研究，发端于20世纪50年代，在西方发达国家向战后脱离宗主国独立的发展中国家输出行政管理技术的60年代达到鼎盛，后有所衰退，进入90年代之后又得到发展。比较公共行政研究是将“公共官僚机构”作为分析单位，其代表人物之一费勒尔·海迪重视官僚制分析框架，从行政组织结构、人员管理以及高级官僚群体与政治系统的相关关系三个层面，总结不同国家行政体制特征。 在日本行政学中，官僚制分析框架也得到广泛应用，被证明是一种非常成熟和适合解析日本行政体制的分析工具。同时，对于日本而言，比较公共行政研究尤其需要解决的也是“官僚制的民主控制或官僚制的民主化”这一特殊课题。①而海迪的研究正是将作为中观理论范畴的官僚制作为“比较的手段”，使用“行政官僚机构是特定国家的政治、经济和社会环境系统下的一个次级系统”的研究路径。②这一研究手段和路径以及综观海迪的论著《比较公共行政》所抽象出的以下比较公共行政分析视角，有益于分析日本的相关课题：民主化转型与行政发展；现代化不同发展阶段上的行政发展；“殖民地性”与行政发展；制度、理念与现实之间存在的差距，以及与此相关的行政文化、传统的影响等。③ 换言之，这些分析视角是海迪比较公共行政研究探讨各国行政体制的基本方法。运用上述分析视角来说明行政官僚制组织优越和集权型政府体系，以及与此相关的20世纪90年代日本行政改革等则更为适用。因此，本文尝试运用比较公共行政研究的方法，分析日本战后现代行政体制的基本特征，并通过探讨90年代中央政府行政机构以及政府体系的战后变革，深化本文关于行政体制特征的讨论，最后提出行政发展和转型的课题。 一 比较公共行政视角下的战后日本行政体制特征 战后建立和发展的日本现代行政体制，与明治以来的行政体制具有较强的连续性，日本行政学家辻清明关于这一命题做过很多研究。④以战败后美国对日本的占领及其推动的民主化改革为契机，日本进入了与战前政治体制诀别的新时代。宏观环境的变化以及战后日本的发展，使得战后日本行政体制得以建立、形成。⑤至今，日本行政体制改革仍处于不断摸索和转型的历史阶段。 (一)比较公共行政分析视角的应用 向制度主义回归的以官僚制为基本分析框架的比较公共行政研究，对于研究和总结战后日本行政体制特征具有一定的效用。为了对各国的行政体制进行比较，比较公共行政研究将分析各国政府官僚制的重心置于不同国家的现代化发展、行政历史传统、行政发展等层面，这更适用于对仍处在变化中的日本行政体制的探讨。我们着重思考比较公共行政研究关注的条件因素对战后日本现代行政体制的形成所产生的影响与作用。 第一，行政体制容易受到外部环境条件的影响，且作为政治体制的下位系统而直接受到来自政治系统的影响。在这个意义上，民主化改革以及新的宪法制度框架就成为决定战后日本行政体制的最根本因素。同时，战后的选举制度、自民党一党长期执政、政党政治、政党执政时间就成为分析战后日本行政体制特征的关键词。 第二，为便于国别比较，比较公共行政研究用“殖民地性”来观察不同国家间的行政技能转移现象。就日本而言，战后初期美国为贯彻统治政策而实现对日本的有效占领，全力推进了政治、行政层面的制度、技术输出，使日本战后行政体制正如“外力”、“外压”、“模仿”等用词表现的那样，直接或间接、主动或被动地移植了国外的制度和方法并对其加以改造、修正，从而具有了一定的“殖民地性”特征。 第三，对比较公共行政研究而言，官僚制分析视角被作为最为有效的理论框架，包含行政组织(政府体系等)、公务员制度以及官僚制组织及成员与政治等外部系统的相互作用关系。近代以来形成的天皇专制国家体制之下的中央集权模式，以及由此培植和发展出来的官僚制传统和文化，在民主化改革后仍得以延续，行政官僚制具有的从属于政治结构的工具性特征以及自发地与国家一体化的效率性特征也被传承下来。战后日本官僚从属的目标由战前的天皇改换为美国占领当局、自民党、内阁以及国会等。⑥这一官僚制传统或文化、规范及其受到战后影响的嬗变，是观察战后行政体制特征的核心内容。 第四，现代化与行政发展的相互作用。前述的民主化以及无论是战前还是战后都被日本作为国家发展目标而一贯追求的旨在国力提升的工业化政策，都是现代化命题的主要内容和课题，也是决定战后日本行政活动的重要价值取向。⑦而且，在战后现代国家发展过程中，二者时而相互呼应，时而关系紧张，从而使日本的行政体制总是带有政治性与技术性特征，并被反映到行政改革之中而作为行政发展的课题显现出来。由此，我们可以导出战后日本行政体制具有的政治性、自律性和发展性。
