一、研究背景及文献综述 自1979年的《中外合资经营企业法》中提出了将场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费开始算起，土地有偿使用制度经历了三十多年的改革，土地收益大幅增加，中央政府和地方政府关于土地收益分配的博弈愈演愈烈，现有的财政分权模式下的土地收益分配引发了一系列的问题：城市用地盲目扩张，违法用地和滥占耕地现象屡见不鲜；土地一级市场追求高收益，助涨了房价；土地市场收益长期处于预算“体外循环”，寻租现象严重；农村集体组织和城市居民的利益受到侵害等。研究者开始将关注的焦点转向“土地财政”这一关键问题，一般来说，所谓土地财政是指地方政府利用土地通过各种方式获取收入的行为(汤圆圆，2010)。土地财政收入的内涵狭义上指土地出让金收入，广义上则泛指政府所获得的与土地或房地产业相关的一切收入(张双长、李稻葵，2010)，本文所分析的土地财政收入，主要指与土地收益直接相关的政府所得收入，主要包括土地一级市场收入和土地税收收入。 目前有关这一问题的研究主要集中于两个方面：一是中央和地方政府的土地收益分配。大体上有两种观点，一种认为土地市场的收益应由地方政府所有(蒋省三等，2007)，提出要将土地出让收入纳入地方预算管理，打破地方政府的财政依赖路径(匡家在，2009)。另一种观点则提出中央政府可适当参与土地收益的分配(李明月等，2005)。二是土地税费制度改革。争论之一——物业税，有的提出开征物业税对房地产市场可以起到重要的调节作用，对地方政府的财政收入也有着积极作用(安体富、金亮，2010)；有的则认为物业税不能稳定市场，对穷人的福利损害更大，存在负面的影响(王智波，2010)。争论之二——出让金，有的认为以财产税替代土地出让金将产生较大的制度释放效应，成为公共财政建设的基石(胡洪曙等，2008)；有的则认为不应简单地将土地出让金并入物业税(白彦锋，2008)。争论之三——费改税，有的提出按土地取得、保有、转让三个环节设计税种(阮家福，2009)；有的则认为地方政府采用收费方式有时会更有优势(杨斌，2007)。上述研究中较为一致的观点是：在土地财政的收益分配中，政府凭借垄断地位获得了巨额收益，农户等弱势者利益受损；土地收益应主要归于地方政府。但是研究中往往忽视了财政分权的制度背景，单就土地收益分配问题进行研究，系统的定量分析不足。 二、土地财政的制度变迁及各阶段的主要特征 新中国成立以后，国家通过多种方式逐步将城市土地收归国有，1982年宪法明确将城市土地划定为国有，城市土地经历了从部分有偿—无偿—有偿的巨大转变，土地市场的管理政策也随之不断调整与改变，特别是自1979年开始，土地法律制度发生根本性的变革，土地财政从集权到分权也经历了几次重大制度改革：1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》；1987年首次出让土地和1988年《中华人民共和国宪法修正案》；1994年的分税制改革；1998年和2004年修订的《土地管理法》。根据这五次关键性的重大政策调整，可将土地财政的制度变迁分为五个分阶段： 1.探索阶段(1979-1986年)。在经历了一场浩劫之后，长期无偿使用的土地管理模式与改革开放形势格格不入，矛盾不断是这个阶段最主要特征：一方面开始向合营企业征收场地使用费，另一方面，1982年《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，1983年国务院还专门发出《关于制止买卖、租赁土地的通知》。为此，理论界还引发了“土地是否有价”、“是否应该缴纳地租”的大讨论，土地有偿使用处于一种名不正言不顺的尴尬境地，土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、尝试的结果，相关政策只围绕着收费做出具体规定。征收土地使用费的制度实施范围小，旧的土地使用制度未有根本的转变，但是为土地市场建设打下了基础，也为城市建设开辟了新的财源，成为我国土地财政制度的开端。 2.初步形成阶段(1987-1992年)。1987年，深圳特区出让了我国首幅国有土地使用权，同年11月，上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》，随后，广东省也通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》和《土地管理法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了规定。土地市场收益开始成为财政收入的一部分，中央政府与地方政府关于此项收入的分配被提上议事日程，财政部于1989年财综字第94号文首次就土地出让收入的分成做出了规定：“取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年财综字第172号文随即又规定：“土地管理部门和房产管理部门应在规定的时间内将土地出让金(或土地增值费)上缴财政部门，其中土地出让金总额的5%应上缴中央财政”。这一阶段的主要特征是：(1)以实践促进制度建设。许多政策的出台是在经济发达地区首先进行试点，再进一步规范化、制度化。(2)行政机制仍占主导地位，土地收益少。1987-1992年间交易量最大的1992年，土地出让面积不到城市建成区面积的1%(袁绪亚，1999)。(3)土地财政相关政策执行力较差。由于各项政策法规对土地作价、收益分配、审批权限等问题没有统一规定，地方政府无所适从，中央政府实际分得的土地收益远远小于政策所规定的比例。
