任何改革，都需要动力。任何改革，都会遇到阻力。行政改革也是如此。行政改革如果有足够的动力，就能够启动，就能够持续推行，就能够保持其改革的成果。相反，如果没有足够的动力，反而有足够的阻力，改革就很难启动，启动了也很难持续推行，推行后也很难保住改革的成果。中国行政改革本身有其自身的政治逻辑、经济逻辑和社会逻辑，这些逻辑规定了其改革的过去和未来[1]，但这些逻辑的落实，则需要获得行政改革自身的动力结构，并相应地克服其阻力。本文将从个人选择和制度结构，来分析行政改革的动力和阻力。 一、人的选择：推动改革，还是阻止改革 从人的角度来说，支持改革，还是阻止改革，首先看人自身的知识。比如就政府职能转变来说，相信大政府的，就会阻止政府职能转变；相信小政府的，就会推动政府职能转变。所以，要推动政府职能转变，就要普及小政府的知识，让更多的人相信市场经济、公民社会能够更好地促进经济、社会的发展。因此，改革的共识，是非常重要的。所谓的共识，就是一种普遍性的原则。比如不许偷盗，就是一个可普遍性的原则。这个原则，意味着对财产权利的普遍尊重。它包含许多延伸的内涵，比如不许抢劫，不许破坏私人财产，不许欺诈等。但是，历史上还有一种认识，认为原则上是不许偷盗，但是盗如果是侠义的，比如劫富济贫，就是正义的。所以，偷盗变成了两种，一种是劫富济贫，一种是劫贫济富，一种是正义的，一种是非正义的。 其次，看人的追求。实践证明，实行政府职能转变，发展市场经济，有利于保护个人权利，有利于激发个人的企业家精神和工作精神。这已经为发达国家的经验所证明，而且也为新兴发展中国家所证明。但是，在很多国家，市场经济的改革一直阻力重重，即使意识到计划经济和大政府存在很大的问题，但是政府的职能转变总是很难到位，经常出现反复。其原因是，从认识上来说，大家的意见可能是一致的，但一旦在具体的利益追求上，改革可能对宏观面是有利的，对大多数人来说也是有利的，但是对一些人，尤其是既得利益者来说，改革即使长期来看对他们有利，但短期里对他们不利，或者对他们的相对利益不利，他们就会成为改革的阻力者。对于这些阻力，最好的办法是，改革先从帕累托最优的项目开始，比如农村联产承包责任制，对任何人都没有损害。然后就是对既得利益者进行赎买，比如事业单位改革，实行老人老办法，新人新办法。利益需要往往压倒一般的认识，这表明，要在制度上设计利益结构，取消既得利益、尤其是特权利益的制度基础。只要利益来自个人自身的努力，而不是有利于特殊利益的制度结构，那么改革有了制度结构的支持。 不过，即使认识上支持改革，利益上也有利于改革，但如果有人追求权力，也会阻碍改革。比如政府职能转变，要减少很多行政审批权，但是这些行政审批权一旦失去，相关部门的人就会失去权力。因此，这些部门就会出于部门权力的原因而反对改革。即使行政审批去掉了，也会想方设法去进行管理，甚至通过所谓的“服务”或者“指导”，甚至“备案”来实施实际上的审批权力。追求权力，当然也会有利于改革，因为核心权力集中一切力量，可以命令一切，动员一切，这可能阻碍改革，但也可以用来推动改革。比如通过强有力的行政命令和控制，来实施五个禁令，一旦触犯禁令，就立即开除。但是，行政命令，对于复杂的三公支出，尤其是复杂的腐败问题，以及懒政的问题，却并没有好的办法。而且，即使启动了改革，一旦掌握权力的人换了，改革成果的持续性依然有很大的问题。 所以，有必要从结构上来认识改革的动力和阻力，从而真正形成有效的改革共识，并在利益和权力结构上支持有效的改革。 二、认识的结构 认识、利益和权力，都有两种结构。一种是单中心的结构，一种是多中心的结构。 在单中心的结构里，对改革的认识只有一种见解，认为改革就是真理，不改革就是谬误。实际上，改革的价值，往往是多元的，而且是相互制约的。不改革的价值，也同样的多元的，相互制约的。进步还是保守，改革还是不改革，如果只有单中心认识，势必形成对改革的简单化认识。其结果是，改革本身简单化，而不改革却越来越复杂化，最终走向改革的反面。比如，经济发展很好，经济发展的核心指标是GDP，但是经济自由也是一个重要的指标。GDP和经济自由，前者比较契合单中心的结构，后者契合多中心的结果，于是经济自由让位于GDP，为了GDP，一会儿鼓励汽车产业，一会儿限制汽车消费；一会儿扩大财政支出，一会儿增加财政收入；一会儿放松货币政策，一会儿收紧贷款额度。一只看得见的手，以你无法预料的方式，调控来调控去，目标就是维持一定百分比的经济增长，结果破坏了市场，也破坏了经济发展的治理结构。 在多中心的结构里，对改革的认识，是多元的。经济自由是价值性的指标，它需要有一组制度去落实，而且需要有相关的稳定的政策，比如稳定的货币政策，当年度和多年度复合平衡的财政政策。一旦遇到当前的难题，还可以有一些对策性的方法。但其核心是给消费者和生产者以更多的自由，而不是一味地去调控消费者的消费量，更不是去调控生产者的生产量。 在单中心的结构里，改革总是正确的，以此去强制形成共识。结果，可能是百分百地支持改革，但实际上反改革的力量暗流涌动。在多中心的结构里，改革的共识是试错过程中形成的，支持和反对，都是公开的，共识，是基于不同意见的共识。所以，一旦形成共识，或许只有百分之五十一的共识，它也能推进改革。而且随着改革的进一步推进，共识也能进一步形成。这种共识是充满争论的，所以改革者每时每刻都会碰到多方面的批评，这让改革者小心翼翼，而且注意到改革本身存在的缺陷。这种多中心的认识结构，可以充分利用多方面的知识，同时也可以充分开发多方面的知识。
