在农地流转过程中，中央政府和各级地方政府均希望促进农业发展和农民增收，但良好的愿望未必会带来良好的结果，问题何以如此？对此笔者从公共选择与政府参与角度对于农地流转问题进行分析并给出有关解释。文章结构如下：第一部分主要讨论公共选择与政府参与的关系；第二部分从公共选择与政府参与视角讨论家庭承包经营制度及其形成；第三部分主要讨论农地流转政策的历史沿革及其与国家的偏好；第四部分主要讨论政府参与农地流转的不同方式及其效果；第五部分为文章结论。 一、公共选择与政府参与 人们在社会经济活动中，经常需要作出各种选择。就主体而言，这些选择可以区分为私人选择和公共选择。与私人选择相比，公共选择具有如下特点：(1)就产权基础而言，公共选择是建立在公共产权基础上进行或做出的选择。它按照一定政治程序进行，在一定范围内，任何个人选择都取决于其他人的选择；(2)就其体现的偏好而言，公共选择体现了公共偏好和公共意志，一般先就选择规则和程序达成一致，然后进行具体选择，因此存在强制性约束。除非全体一致，否则私人偏好很难得到充分体现和满足，而这又是几乎不可能的；(3)就成本收益而言，公共选择由于涉及多边利益，个人成本收益经常不对等，普遍存在着搭便车等现象，交易、监督和执行成本很高；(4)就选择的实施而言，公共选择大多依靠合法授权、强制性约束和自上而下的命令进行，私人无法退出，只能通过报怨投诉等行为来影响选择；(5)就委托代理而言，私人选择中的代理人受到市场竞争约束，但在公共选择过程中，由于不存在市场竞争约束，公共选择下的委托代理问题则要复杂得多。 由于市场失灵，政府通过干预社会经济活动，改善经济效益与社会福利也体现了包括农民在内的全体公民的公共选择相关要求。同时，政府由于财力强大，资源动员能力强，并且拥有合法的强制力，在执行公共选择方面具有强大优势。但相对于人们近乎无限的需求而言，政府的能力也是有限的。不仅如此，由于信息不对称、特定阶段的政府目标、政府官员的私利诉求以及政府部门之间的冲突等问题，政府失灵现象时常出现并给包括农民在内的有关经济主体利益带来损失。换而言之，政府既可以促进经济发展，也可以阻碍经济发展。当政府目标与社会目标基本一致，二者矛盾得到协调时，它可以促进社会经济发展。反之，当二者目标不一致，甚至发生冲突时，政府也可能会阻碍社会经济发展，这些在农地制度变迁和农村土地流转中均得到了体现。 二、公共选择视角下的我国农村土地制度 (一)作为公共产品的农地制度 土地制度也是最重要、最具有本源意义的经济制度之一。它决定了农民和土地的结合方式，也决定了农业的具体生产经营形式。从所有权视角看，土地制度可以被区分为土地私有制和土地公有制。前者相关生产决策由土地所有者自行决定，所有者甚至可通过市场行使对于土地的退出权！后者生产决策一般取决于公有产权代理人，劳动者无权做出生产决策，更不能出售土地。但绝对意义上的土地公有制和绝对意义上的土地私有制，均少之又少。土地制度在现实中更多的是同时具有二者的部分特点。 事实上，包括私有制和公有制在内的农地制度也属于一种特殊的公共产品，它们对于私人利益和公共利益做出了明确而清晰的界定。农村土地私有制的行使，不能以妨碍公共利益为前提，即便是美国这样实行土地私有制的国家，土地所有者也不可以种植罂粟、大麻等。而即便是建立在公有制基础上的土地公有产权，在相关公共选择执行和公共利益行使过程中同样也不能以随意侵犯包括农民在内的个人的合法经济利益为代价。 (二)公共选择与家庭承包经营制度的形成 我国农地家庭承包经营制度是世界独有的一种制度安排。它是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。在过去几十年里，这一制度形成与演变可以被区分为两个阶段：第一阶段自20世纪50年代至上世纪80年代初，为农村土地集体产权的形成与巩固时期；第二阶段从20世纪80年代初期至今，是家庭承包经营制度的形成与完善时期。这两个阶段农地制度的形成与演变充分体现了公共选择与政府参与的互动。关于前一阶段的相关研究已有很多，其中最著名的研究当属周其仁(1995)先生的经典之作《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，笔者这里不再赘述。这里主要讨论第二阶段的公共选择与我国农地制度的演化。 家庭承包经营制度的形成也是农民与政府互动的结果。农村改革前的极端困难局面也对于执政党的合法性构成现实冲击。在这种背景下，安徽省凤阳县小岗村包干到户相关做法在地方领导保护下得以坚持下来，并通过向全国扩散解决了吃饭问题。在这一过程中，农民在不挑战集体所有制意识形态下，向政府明确发出了自己的声音，并在地方政府支持下向全国扩散。中央将决策权限下放，将改革进度交给地方省、市、区领导具体掌握，各地按照各自的理解贯彻执行，群众选择，放弃命令式的硬推硬纠(杜润生，2005)。这种开明的做法不仅带来了农村经济的发展，也极大地化解了意识形态阻力和改革风险。正是这种农民公共选择与政府良性参与的互动，才有了上世纪80年代初期的农村大发展。
