长期以来，住房保障制度仅适用于城镇居民的惯性思维，让人们对在农村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出质疑。其实，农村宅基地福利制度只是使农户无偿获得了一处可以用于建造住房的土地，它并未真正解决农村贫困家庭的住房问题；而且，这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。在统筹城乡发展的新形势下，从理论上重新反思和探讨构建适合我国国情的农村住房保障体系具有重要意义。 一、住房权及其保障原则：农村住房保障制度的正当性分析 所谓住房权，又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利”(Janet Ellen，1997)。作为基本人权的住房权最先是在国际人权法上被提出来的。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1965年联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》第5条首次明确提出了“住房权”的概念。1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》进一步重申了《世界人权宣言》的有关规定，明确提出：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”1981年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会议通过的《住宅人权宣言》明确提出：“具有良好环境的、适宜人的住处，是所有居民的基本人权。”1991年联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》指出：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”“各缔约国政府应当采取适当措施保障适足住房权的实现。”1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区会议把“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类居住区的可持续发展”作为两个具有同等全球性重要意义的主题，讨论并通过了《人居议程》和《伊斯坦布尔人居宣言》，各国政府承诺在住房政策、方案和项目等方面促进男女平等，致力于充分和逐步实现国际文件所规定的适当住房权利，并寻求各种伙伴的积极参与，确保住房保有权的法律保障和免受歧视的保护，以及人人能平等获得可负担得起的适当住房等。 政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则([美]阿列克斯·施瓦兹著、黄瑛译，2008)。所谓住房机会平等，是指人人都有获得充分住房的权利，任何人不得因为种族、性别、年龄、党派、性取向等在住房的获得和使用上遭到歧视。处境不利的经济或者社会弱势群体，诸如灾民、贫民、重症病人、老年人、儿童、残废人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到适足住房资源的权利，并应得到优先保障。1996年联合国第二届人类住区会议通过的《人居议程》明确指出：在公平的人类住区中，所有人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他观点、国籍或者社会出身、财产、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基础设施、保健服务、充足的食物和水、教育和空地的机会。 我国政府在1996年联合国人居大会上指出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年我国政府正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。作为缔约国，我国政府自应承担起履行《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的“适当住房权”的义务。但目前在我国二元经济社会结构下，政府推出的各种住房保障政策和措施，如廉租房、经济适用房、公租房、限价房以及住房公积金等制度，均只适用于城镇居民；对于生活在农村的广大农民而言，除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外，几乎没有任何其他住房福利。农民的住房一直由农民自己出资修建，除非是农村的“低保户”或者“五保户”，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。从住房保障角度看，我国现行的农村宅基地福利制度是一种间接的、最低层次的居住保障措施，农民只是无偿获得了一处可用于建造住房的宅基地，而不是获得了可供直接居住的住房，它并不能为农民，特别是贫困农民家庭提供真正有效的居住保障。如在我国不少经济落后地区仍然存在一定规模的危房户、缺房户甚至无房户，其居住条件长期得不到应有的改善和保障；部分无力承担建房费用或经济条件有限的家庭，其居住的房屋质量低下、配套残缺、外观简陋，甚至存有严重的安全隐患等。在统筹城乡发展的新形势下，改革和完善目前我国农村单一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的农村住房保障体系，不仅是改善农民居住条件，促进社会和谐，而且也是贯彻住房机会平等原则，保障农民住房权利的客观需要。 二、以宅基地福利为基础的农村住房保障制度面临的困局及其成因
