我国经济适用住房政策的内在矛盾及未来走向

      中央政府、地方政府、开发企业和部分民众之间的矛盾关系共同影响了经济适用住房政策的发展与演进，也解释了经济适用住房政策在贯彻执行过程中出现的许多问题，例如申购对象及建设标准失控、地方政府缺乏建设积极性、经济适用住房计划经济色彩过重等。经济适用住房政策的本意是政府希望以此克服市场失灵，但却未能有效克服政府失灵，这也成为备受争议的根源。经济适用住房政策的设计和执行，从根本上来说是上述三组关系综合作用的结果。地方政府一度普遍压缩经济适用住房的开发建设量，少数城市(如广州、上海、南京、盐城等)曾进行了取消经济适用住房的尝试。为了正确定位经济适用住房政策的走向，一方面需要考察理论界对于经济适用住房政策的一般看法，另—方面需要考察实践中的新发展。

      一、经济适用住房政策的内在矛盾

      经济适用住房政策是1998年以来住房改革的重要组成部分，经济适用住房从用地、开发、行政费用、定价和购房等各个环节都能够享受—定的优惠和政府补偿，其目标供给对象是中低收入群体。所出售的住房明显存在一定的收入转移因素，且转移的对象已明确规定为中低收入人群。从理论上看，这一政策有利于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。但是，这一政策在设计和执行中都存在很多缺陷。

      (—)经济适用住房政策的设计缺陷

      经济适用住房政策的推行，是政府希望通过行政调节弥补市场失灵，解决中低收入人群的住房困难，然而却未能有效地防止政府失灵，这主要是因为经济适用住房政策本身存在以下设计缺陷：

      1．经济适用住房政策的目标模糊。政策规定的受益群体是中低收入群体，但这一界定没有跟政府补贴的能力挂钩，且对于中低收入群体的划分标准缺乏明确规定，在实际操作中，政府的补贴能力是有限的。由于住房带有不可分割性，经济适用住房政策将大量的政府补贴凝固在销售的每一套住宅上。考虑到补贴的金额，政府其实并没有足够的财力通过这种“补砖头”方式解决低收入人群的住房，更不要说包括中等收入群体。受益面的模糊必然导致经济适用住房严重的供不应求，并导致寻租、违规等一系列争夺经济适用住房资源的行为，增加了政府监管难度。

      2．经济适用住房政策缺乏市场基础。经济适用住房政策的本质是在政府提供一定优惠的条件下，期望开发商也能够让利，基本思路主要集中在如何克服市场中供给方没有积极性提供中低档住房的做法，并通过住房销售最终把利益真正转给购房者。开发商毕竟是私营部门，即使不赔本也不会做无用功，且开发商本身的人力和物力也是有限的，更何况经济适用住房开发的机会成本并不低。经济适用住房政策本身并没有明确开发商能享有什么利益。有的开发商利用经济适用住房获得土地，然后利用二期工程转营商品房的做法，就是要最大限度利用商品房增加收益，经济适用住房不过是获得这一收益的跳板。由于给予开发商的利润空间很小，经济适用住房政策本身很难调动私人开发商提供中低档住房的积极性，反而对原本有意开发中低档住房的开发企业造成了排挤效应。

      3．经济适用住房政策仍存在盲点。到目前为止，多数经济适用住房还建成不久，维修和物业管理等尚未提到议事日程。由于经济适用住房毕竟和商品房不同，尽管有些地方对经济适用住房的物业管理收取相对低廉的管理费，但这难免意味着相应的服务和维修水平也可能降低，且已经出现了经济适用住房业主对物业管理不满的状况。反过来看，如果物业公司不能获得与管理商品房一样的收益，自然不会有积极性去提供同样的服务。

      (二)经济适用住房政策的执行问题

      经济适用住房政策在设计中的缺陷必然导致执行中的种种问题，由于地方政府、开发企业和购买群体之间的利益并不完全一致，经济适用住房在执行中的许多现象都违背了政策初衷，主要表现在以下几个方面：

      1．受益群体偏离政策目标。由于政策目标规定的模糊性，经济适用住房政策的受益人不一定与政策预想一致。有些地方经济适用住房申购的收入标准过高，导致政府补贴被中高收入人群获得，有些地方即使有较为明确的申购标准，却缺乏有效的个人收入核查手段，这些往往导致最需要政府补贴的低收入人群反而得不到保障。

      2．开发企业利用优惠政策。政府对开发经济适用住房的企业提供土地、税收、融资等方面的政策优惠，希望以此调动开发企业提供中低档住房的积极性，然而在追求利润的动机下，各地都出现了开发企业利用经济适用住房政策套用土地中途改变用途的做法，将原本用于经济适用住房的土地用于开发商品住房。

      3．购买家庭的套利行为。在购得经济适用住房以后，一些家庭不顾政策规定，将经济适用住房用于出租或上市交易，将政府补贴所形成的利益迅速变现，这显然违背了利用经济适用住房解决无能力购房者住房困难的初衷。

      4．政府的高监管成本。由于经济适用住房政策是一种间接补贴的方式，政府需要通过监管开发企业以保证政府补贴能最终到达住房者手中；同时，又必须对购房人资格进行严格审查，以避免受益对象的失衡。因此，政府必须在建设环节、资格审查环节、售后管理环节投入巨大的人力、物力、财力，这极大提高了政府的监管成本。

      “十二五”期间北京市各类保障房建设计划

      

      二．经济适用住房政策的未来走向

      (一)经济适用住房政策的新发展

      1．经济适用住房在保障性住房中的地位逐渐弱化。中低收入家庭住房保障供应方式多样化，经济适用住房占比会有所减少。1998年开始实施经济适用住房政策时，希望通过这一政策的单一途径解决占总人口70％～80％的中低人群的住房困难问题。