行政管理的积弊、国家财政的压力、技术进步的冲击、全球化的挑战，以及公众要求政府提高公共服务水平的呼声，促使20世纪70年代以来发达国家政府相继掀起行政改革浪潮。政府规制作为政府的重要行政职能，也伴随着政府的全面改革及受规制产业技术条件和市场状况的变化而不断调整和创新，迄今已进入深化阶段。认真总结和分析发达国家政府规制创新的特点和经验，对于完善我国政府规制职能具有重要的启示。 一、发达国家政府规制创新的特点 1.设立独立的规制机构 规制机构的独立性是指规制机构必须独立于其他政府部门和被规制企业。设立独立的规制机构是发达国家重要的规制创新。因为规制机构集行政权与准立法权、准司法权于一身，只有真正赋予规制机构以独立性，才能使其更好地履行规制职责，平等地保护企业和消费者的合法权益，减少规制俘获，提高政府规制的效率和权威性。发达国家大都由立法机关颁布一项法律明确对某一特定产业的规制权力，以法律形式将政府规制机构的独立性确定下来。获得法律授权的规制机构必须依法行使规制职能。规制机构的经费来源主要是财政拨款，而不来自于受规制的企业。如美国的州际商业委员会、联邦通讯委员会、联邦能源规制委员会、证券交易委员会、食品和药品管理局、环境保护署、职业安全与健康管理局等，都是独立性规制机构。美国的独立规制机构权力比较集中，一方面，它们具有制定具体规制政策的权力，而且制定出的各种规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；另一方面，在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它们又履行着类似法院的职能，并且配备有“行政法官”等专门人员。[1]根据规制的独立性原则，发达国家的任何政府规制机构，都既不能与被规制者维持任何经济利害关系，也不对被规制者负责，这就要求政府的规制职能既要与经营职能相分离，又要与一般经济职能相分离。[2] 此外，发达国家还成立了推动规制改革的常设机构，如日本的综合规制改革审议会。这类机构是隶属于总统或内阁的相对独立的中央规制改革专门机构，负责规制改革综合计划的制订和执行监督。由于规制改革本质上是政府职能的重新调整，改革的结果必然会涉及中央各部门和地方政府的管理权限及相关团体的利益，因此，这些规制改革机构的设立和运作有助于确保改革的综合配套、协调推进及连续性和持久性。[3] 2.放松经济性规制 适宜的政府规制有利于防止过度竞争，维护公平交易，提高市场效率，增进社会福利。但随着传统经济性规制的不断加强和规制范围的日益扩大，政府规制不仅越来越多地直接干预市场进入和企业定价，阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用，抑制企业家的创新精神，降低经济效率，而且助长官僚主义和道德风险，引发企业寻租和政府腐败，沦为利益集团的俘虏，损害社会公共利益，从而形成规制失灵。因此，20世纪70年代末，在巨大的社会压力下，发达国家把经济自由化作为规制创新的基本原则，纷纷放松经济性规制。其主要内容，就是缩小国家干预经济的范围，鼓励私有经济发展，在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制，使企业在制定价格和选择产品上具有更多的自主权，从而打破原有的垄断经营局面，培育自由竞争的市场体系。为此，政府在清理、废除不合理的规制，进行总量控制的同时，对行政流程进行改造，简化行政程序，减少繁文缛节，并通过各种立法加强对市场秩序的规范，促进有序竞争。放松规制在许多传统经济性规制领域纷纷发生，在通讯、金融、电力、铁路、公交、货运、民航、邮政、汽车、石油、天然气、自来水等行业都能看到大规模的放松规制。经济合作与发展组织(OECD)主要国家从1982年开始实施大规模放松规制改革，主要垄断行业的规制指数不断降低，由1982年的5.07下降到2003年的2.22。[4]放松规制促进了市场竞争，提高了生产效率和服务质量，降低了价格和收费水平，扩大了市场需求，促进了经济增长，[5]减少了行政腐败。尤其是对垄断行业、公用事业和基础领域放松规制、引入竞争的规制创新，使得这些部门重新焕发出生机和活力，成为社会经济发展和技术进步的重要引擎。[6] 3.强化社会性规制 20世纪70年代以前，发达国家政府规制的重点是经济性规制。80年代以后，随着经济发展水平的提高，人们对生活质量、社会福利、生态环境等问题的关注日渐加强，社会性规制在政府规制中的地位和作用越来越重要，成为发达国家最重要的和最受关注的行政活动之一。“政府对社会性规制的重视在某种程度上是社会进步、生活质量提高的反映，体现了对消费者利益的保护与对社会可持续发展问题的关注。”[7]到20世纪80年代中期，社会性规制在规制产业中所占比例已经超过了经济性规制。发达国家社会性规制的加强主要表现在三个方面： 第一，完善规制法规及标准体系。发达国家普遍采取新增或修订原有法规的办法来完善本国社会性规制法规体系，并配以更为严格、细致的技术标准作为重要执法依据，力图最大限度地提高社会性规制的有效性和严密性。[8]如美国在环境规制方面，联邦和各州在土壤、空气、水、植物等方面都相继出台了一系列法律法规，尤其是被称为“美国环境法有史以来最为严厉、最有争议但却得到联邦法院最广泛支持的环境立法”——《综合环境反应、赔偿和责任法》[9]的颁布实施，才有今天美国的环境质量。 第二，加强规制机构建设。以产品安全规制为例，1997年，加拿大成立食品监督局，负责食品、动物、植物的监管和检验；2000年，英国成立食品标准局，加强食品领域规制，以弥补“疯牛病”等恶性事件暴露出的规制问题；2001年，德国成立消费者保护、食品和农业部，履行保护消费者、保证食品安全和推进适合于环境和动物的农业生产三大职能；欧盟2000年成立欧盟食品安全管理局，专门负责食品安全规制。[10] 第三，实施全过程规制。早期的社会性规制主要是针对最终产品或污染、事故等采取措施，基本属于事后被动的应对。随着对风险认识的逐步深入，社会性规制方式已由事后被动应对逐步转变为事前主动预防、事中积极控制、事后快速处置相结合的全过程规制。就是说，规制过程由事后调查惩处演变为对生产全过程的控制，形成由原料生产到加工过程乃至最终产品及服务的全程规制，甚至在涉及环保及工作场所安全等方面，规制已延伸到项目规划及设计等起始环节。[11] 4.实施成本—收益分析 在发达国家规制创新过程中，成本—收益分析的地位越来越重要。OECD提出一条重要的原则：“考虑到规制效应是在全社会内进行分配，规制应该在合理的成本上创造收益。”[12]20世纪70年代美国政府首先推出降低规制成本的措施。1974年，福特总统要求对于主要的规制都要附加上有关“通货膨胀压力的阐述”。在此基础上，卡特政府于1978年追加成立规制分析小组和规制委员会。到里根政府时期，则对于主要的规制和规制规则都要实行成本—收益分析。[13]克林顿政府时期的《12866号行政命令——规制的计划和审核》明确要求规制法规都必须进行成本—收益分析。美国104届国会将改革规制制度作为主要议题，肯定并支持成本—收益分析方法在规制领域的运用，并把收益大于成本或规制的收益能够证明为它所支出的成本是值得的作为制定规章的标准。英国从1985年开始，筹备规制方案的政府部门被要求实行服从成本评估，而且在规制施行过程中，特别重视给小企业带来的负担。[14]在OECD的鼓励和引导下，其成员国陆续采用规制影响分析来提高本国的规制绩效，并对本国规制模式进行改革。[15]近年来，一些发达国家的规制影响分析以更全面的观点来看待成本与收益，更清楚地认识非商业成本，并更广泛地认识明智地运用规制所能带来的各种收益，包括对受影响群体的清晰分析，以及对非规制行为为何不可取的解释等。当然，在规制影响分析中，各种影响因素并不是被同等对待的，其中，最受关注的是预算影响。[16]
