“十二五”完善我国政府间事权划分：问题、思路与对策

      完善政府间的事权划分对于科学界定中央政府和地方政府的权利与责任，理顺各级政府财政分配关系，推动政府间财政关系的法治化建设有着重要的意义。“十二五”期间，要推动事权划分改革，以事权的划分作为财政改革的基础性工作，尽快形成各级政府事权和支出责任的框架，最终实现政府间事权及支出责任法治化。

      一、改革开放以来政府间事权的演变

      伴随着计划经济向市场经济的改革探索，我国财政体制改革也开始了由集权到分权的尝试。改革开放至分税制改革前可归结为政府的“放权让利”，即政府向市场(包括企业和个人)的放权让利及政府之间的放权让利。十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个重要缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的领导下，有更多的经营管理自主权。”1982年《宪法》明确规定：中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对地方和企业释放财政管理权，让出中央财政在国民收入分配格局中所占的份额，以调动各地、各方面发展经济的积极性。从政策实效看“放权让利”调动了地方、企业和个人的生产积极性，促进了经济增长。但是，随着财政分权的深入，也产生了诸如中央财政收入比重逐年下降，地方政府出于自利动机对企业过度干预等问题。

      90年代以来，伴随社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国在借鉴发达国家经验基础上开始推行财政的“分税制”改革，确立了以分税制为核心的新的财政体制框架，扭转了财政收入“两个比重”下降的势头，同时增强了中央政府宏观调控的能力。分税制改革对我国中央与地方政府的事权分配进行了初步规定。2003年党的十六届三中全会进一步明确了各级政府间的事权划分，这也成为现行政府间事权分配的雏形。

      二、现阶段我国政府间事权划分的突出问题

      1.政府间事权划分的法律法规缺失，缺乏有效法律约束

      我国有关政府间事权划分的法律法规缺失，尚没有一部统一、完整的界定政府问责权利关系的法律法规。现有的一些处理政府间关系的指导性原则，多以党和政府的文件形式出现(见表1)，内容上过于笼统，法律层次较低，缺乏严肃的法律权威和约束力，不利于规范各级政府间的事权关系。事权划分缺乏明确的法律依据意味着事权划分的非正式性，上级政府有决定下级政府事权的权力，这也在一定程度上导致某些公共事务承担上的偶然性和随意性，增加了中央与地方政府、上级与下级政府间的博弈难度和谈判成本，制度稳定性较差。

      

      2.中央和地方政府间纵向事权划分不明确、不清晰，引发政府职能的越位、缺位和错位并存。

      中央和省级政府、省级政府和省以下政府之间的责任划分没有明确细化，导致的主要问题就是中央与地方事权越位、缺位和错位并存。中央政府(上级政府)过多承担了本应由地方政府(下级政府)承担的基础建设和某些经济领域的支出责任，在普通教育、公共卫生、社会保障等公共服务领域，中央(上级)财政投入不足。比如中央工商交通及服务业支出占20％，对企业亏损补贴占20％以上，个别年份甚至接近半数。中央占教育投入的支出不到6％，其中普通教育的支出不到7％。在社会保障领域，中央支出的养老保险基金补助、抚恤社会救济及各类社会保障补助支出仅占全国支出的2％、2.3％和1％。另一方面，一些本应由中央(上级)政府承担的财政支出(比如预备役部队及民兵训练基地及武器弹药仓库建设、执勤部队营房建设及生活补贴、消防业务费、警卫业务费等众多国防支出)，却由地方(下级)政府财政负担，形成了所谓的“中央出钱，干地方的事情”和“地方出钱，干中央的事情”的局面。(唐在富，2010)此外，省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位也是阶段的突出问题。比如支农支出、基础教育和公共卫生、社会保障支出等本应由省级政府主要承担，却落在地县两级政府头上，加剧了基层财力紧张的状况。(冯兴元，2006)

      3.中央和地方政府事权和财权不匹配，加重基层财政负担

      分税制改革之后，中央财力大大增强，2009年中央财政占全国财政总收入中的比重回升到52％以上。从总体情况看，呈现出财权逐渐向上集中，政府的基本事权却在逐渐下移的趋势，这种情况在省及省以下各级政府间更加突出。服务功能和支出责任的下移并没有和相应的财力相一致。尽管近年来中央政府在增加民生投入方面的努力有目共睹，但是尚未从制度上构建起完善的基层政府公共服务资金保障机制，这也使县、乡两级政府财政困难的矛盾日益加剧。财权与事权的不匹配，义务与权力的不对等，不仅使中央政府的施政意愿难以全面落实，影响政府的公信力，而且还使一些县、乡政府入不敷出，出现较大财力缺口，甚至在一些地方出现无力负担基本开支的状况。

      按照2009年县级基本财力保障标准(财政供养人员人均约5万元)测算，全国2819个县(区)中财力缺口县(区)有1232个，缺口额达1048亿元。(李江涛，2011)