行政服务中心作为地方政府机制创新的前沿，已经从个别发展到普遍、从形式进入到内容、从自主创新到获得高层认可，一路走来，运行有效、成绩卓著、民众满意，已成为体制改革的标志与载体。尽管各地行政服务中心的属性不同、形式存异、机制有别，却不同程度地承载着体制改革的使命，成为各地方政府自主创新的抓手与象征。当然，明显的成就之余，问题与缺失也同时存在。 一、普遍成就与客观问题 行政服务中心又称“一站式”服务(one-stop service），最早发端于西方商务活动中的资源外包服务，指企业为客户提供完整的“一条龙”服务，这种服务形式为企业价值带来很好的预期。英国撒切尔夫人执政时期，率先将这一概念引入她倡导的政府改革实践中，并明显提升了英国政府的工作效率。自此以后，澳大利亚悉尼、美国洛杉矶等地，都有类似行政服务中心的运行模式，韩国也出现了“亲切服务运动”[1]36-38。 西方行政改革的浪潮也冲击着我国。随着我国改革开放的进一步深入，地方政府基于适应经济发展、促进本地社会进步的需要，不断致力于地方服务型政府建设，服务理念在不断提升、服务形式在不断丰富，其中，“一站式”服务首先被一些地方政府引入招商引资之中。1995年，深圳率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来，成立了“外商投资服务中心”，虽然结构比较松散，却是国内最早的专业性联合审批行为。之后，浙江金华市设立了第一个“一站式”服务机构，内在结构相对完整，可惜没有得到很好的发展。浙江上虞县在吸取金华经验教训的基础上，参照了结构、规范了流程，成为我国行政服务中心的最初模式[1]42-43。2001年，国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级地方政府纷纷成立“一站式”服务机构。据不完全统计，全国县以上“一站式”行政服务机构有4000多家①。其中，成都武侯区行政服务中心的改革力度与幅度处于全国首列，其他地方行政服务中心的改革也有声有色。尽管名称各异、流程有别，但都是“在一个集中的办公地点为公民提供全程式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式”[2]，并以明显的合理性优势冲击着原有的行政体制，展示出独特的角色与显赫的地位。它有主要领导呵护、专门机构牵头、专设条线协调、专门文件保护。因而，从政策倾斜到全力打造、从部门进驻到审批集中、从大厅设计到“一站式”连接，行政服务中心以集中、便利、快捷的优势，为地方经济发展做出了显著的贡献。 各地行政服务中心表现出来的共同特点是：第一，组织属性不一，有的是政府派出机构，有的是临时机构，有的是事业单位，有的是由具体领导人专门负责的综合平台，属性不明确必然导致地位不确定。第二，运行结构不一，有的是串联式、有的是并联式、有的是混合式，还有的是部分合并式，结构不一致必然导致权力关系不清晰。第三，平台规模不一，有的将主要部门的审批职能集中，有的将大部分部门的审批职能集中，就是没有将全部审批职能集中在服务大厅，规模不一说明对审批权集中的认识不一，也说明对地方政府职能的边界设定认识不一。总之，各地行政服务中心运行形式丰富多彩，审批流程各有特色。它与旧行政体系既有千丝万缕的联系，又有独领风骚的进步与创新，既有泾渭分明的区别，又有孤军奋战的无奈与困惑。有的还在各种体制性与非体制性的作用下，因职能局“闹分家”而陷入解体，有的“甚至成了地方乱收费的合法窗口，办着大量扰民的事情”[3]。 我国行政服务中心凸显的不足与问题大致有以下六个方面：第一，起点较低。群众对行政服务中心之所以普遍认同，根本原因在于新旧体制对比度的巨大落差。原来旧体制下的官僚主义严重，群众对“门难进、脸难看、话难说、事难办”的衙门作风深恶痛绝。行政服务中心使办事方便了，速度加快了，负担减轻了，人们当然满意。但是，满意不能取代适应市场经济的行政体制建构。第二，“行政机关”只增不减。行政服务中心是在原行政体系基本没有触动、原行政部门完全没有减少的前提下平添了这么多服务平台，不管行政服务中心是政府派出机构、临时机构，还是事业单位，都说明了这种管理主体只增不减的代价，是不符合改革导向与本意的。而且，大多窗口还只是负责收件、咨询、答疑的联络站，审批事项仍然要通过原行政（部门）解决，这就使大多行政服务中心成了“摆设”与“花架子”。第三，行政服务中心窗口与原行政部门的审批权力关系衔接不到位。行政服务中心在大厅设置了许多窗口，这些窗口与原行政部门之间，不管是派遣关系、委托代理关系、“前店后厂”关系，都是一律的职能对应关系，大多没有准确回答窗口与原行政部门审批权力之间的衔接，没有明晰两者之间的关系是完全转移、分割运行还是“我指挥你照办”。第四，行政服务中心相关窗口之间的权力运转依然照旧。客观地讲，行政服务中心的窗口设置，完全源自于我国旧行政体系的职能分工，因而，窗口与窗口之间，同样存在职能交叉与“机构”重叠，导致办事环节同样重复、审批程序基本照旧，其权力逻辑与旧体制下的审批权流转没有多少差别。而且，反而在温情脉脉的服务氛围中得到了强化，与完善行政权力结构关系的行政体制改革相去甚远。第五，操作运行中浪费严重。现在，大多行政服务中心实行网上审批，目的是便利群众、提高效率。但是，实际结果是网上审批，纸质材料上再重复配套、同程流转。另外，一张审批证需要辅以本人承诺书、受理材料汇总、受件通知书、审批决定书、送达回证等七八份纸质材料，于是，台账加公文，造成审批流程中费用叠加。第六，职能与流程之间的悖论。行政服务中心的每一个窗口，对应着相应职能部门的审批项目，各地服务大厅上的窗口设置，多少不一、数量不等。其实，到底应该设置多少窗口，不仅反映了地方政府审批职能的集中程度，也关系到地方政府对职能总量与职能边界的认知程度。实践中的行政服务中心只不过是用集中的平台表现为便捷、有效的流程，但是，本质上仍然在同样经营着旧体制管理的内容，没有涉及职能转变，没有体现体制改革的初衷。
