2008年国务院机构改革后，大部门体制作为深化行政管理体制改革的重要内容被加以推进和实施，职能、机构和人员整合工作得到积极落实，其改革成效正在逐渐显现。2010年10月，国家“十二五”发展规划，又明确提出了坚定推进大部制改革的战略要求，为大部门体制改革提供了新的发展动力。目前，国务院大部门体制改革已有三年多，既取得了多方面的积极成效，也存在一些值得重视和需要改进的问题。因此，对大部制改革的成效与问题进行全面评估和深入分析，对于今后完善和深化大部门体制改革，具有重要的现实意义。 一、大部门体制改革的背景 大部门体制源于西方国家。二战后，为了适应经济社会的发展，解决政府内部专业化分工不断发展所带来的职能分割、机构设置过细过繁等问题，欧美各国相继进行了大部制改革，以有效加强政府内部的综合协调，扩大部门间的横向联系，从而提高行政效率，降低行政成本，它的基本特征就是大部门、宽职能、少机构。我国的大部门制改革，虽然借鉴了西方国家的经验，但主要源于自身的改革需求。改革开放后，在由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，行政管理体制的一些弊端也逐渐显现，主要表现为条块分割、部门设置庞杂、职能交叉重复、机构人员臃肿、行政效率低下等，虽然经过五次政府机构改革，政府职能进一步向适应市场经济发展方向转变，机构人员得到精简和调整，机关行政效率明显提升。但部门之间职能交叉、重复、脱节和责任不清现象仍未得到根本改善，并在一定程度上影响和制约着经济社会的发展。在这种背景下，探索大部门体制就逐渐进入了行政改革的议程。 2007年10月，党的十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制”。①2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。②2008年3月，第十一届全国人大一次会议审议并通过了国务院机构改革方案。这次机构改革的主要任务，是围绕转变政府职能和理顺部门职能关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，加强和整合社会管理和公共服务部门。大部门体制改革正式进入探索实施阶段。 2008年国务院机构改革涉及的部门共有15个，减少了4个正部级机构，使国务院组成部门调整至27个，具体内容有：(1)合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和财政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。(2)加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。(3)组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。(4)组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责和建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。(5)组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。(6)组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。(7)组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。(8)国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。③ 2008年8月20日，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》正式下发，鼓励地方政府要因地制宜、改革创新、积极探索，并进一步明确政府改革的任务，即转变政府职能、理顺职责关系、明确和强化责任、优化组织结构、规范机构设置、完善管理机制、严格控制编制。紧接着，25日，国务院召开地方政府机构改革电视电话会议，为地方政府机构改革确立了“7＋1”的指导思路，改革将涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品七个领域，再加一个“健全基层社会管理体制”。随后，各地方政府结合本地区的特点，开始紧锣密鼓地制订政府机构改革方案，并报请中央批复。2008年10月，上海市政府机构改革方案被中央正式批复，标志着地方政府大部制改革的大幕徐徐启动。2009年年中，除中央同意四川因灾后重建任务重可适当推迟上报改革方案外，全国30个省（区、市）政府机构改革方案已获中央批准。同时，各地方政府启动市县级政府机构改革，提出改革的要求以及预案。2009年年底市县级政府改革基本完成。2009年12月22日，四川省政府机构改革动员大会在成都召开，标志着四川省政府机构改革工作全面展开。按照要求，四川省政府改革在2010年第一季度完成，市县级政府改革在2010年6月底完成。截至目前，各省市县级政府都已基本完成大部制改革。虽然各地方都是在探索职能有机统一的大部门体制，但是各地情况存在差异，大部制改革过程中的侧重点也有所不同，呈现出多样性，并涌现出深圳、顺德、镇江、随州等一些具有明显地方特色的大部门制改革模式。这些改革实践，标志着我国大部门制改革进入了全面实施和探索深化阶段。 二、大部门体制改革的现状评估 大部门体制改革的实施，从2008年国务院机构改革至今已有四年之久。总体来看，通过改革，国务院机构改革方案确定的职能相近部门均顺利实现了合并和裁撤，公共服务职能得到进一步加强，部门责任更加明确统一，职责关系进一步理顺，有效地促进了经济社会的发展，初步达到了预期目标。中央政府减少4个正部级机构，撤销了26个议事协调机构，国务院组成部门调整至27个，中央各部门取消、下放和转移职能70余项，主要包括不该政府管的事项和完全可以由地方政府、社会中介组织承担的事项，加强职能160余项，主要包括宏观调控、能源管理、环境保护、教育、卫生、食品安全、住房、社会保障、生产安全等关系国计民生和涉及人民群众切身利益的社会管理和公共服务职能。同时明确和强化了260多项责任。比如明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确国土资源部承担确保规划确定的耕地保有量和基本农田不减少、保护与合理利用土地、矿产、海洋资源等责任；明确中国人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展、研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任。这既有利于理顶部门之间的职责关系，又有利于增强部门的责任意识，为建立健全行政问责制奠定了基础。
