制度缺失是目前农村土地流转中存在的最主要也是最迫切需要解决的问题。从社会政策的视角来看，制定平衡农村各阶层间的利益关系的可行性政策方案，是保证农村土地流转公平、有序、高效、快速进行的关键环节和制度条件。 一、区分阶层特点，因势利导、扬长避短，加速农村土地流转进程 正在中国农村发生的土地流转与农村各阶层的阶层构成特点密切相关。农村各阶层在收入来源、职业结构等阶层构成方面各不相同，他们对土地的依赖程度、对土地的价值认知、土地流转的意愿和行为选择等方面因此差异显著。这些阶层构成因素共同作用，决定着农民进行土地流转的行为逻辑。因此，农村土地流转政策的制定，一定要在洞察农村各阶层的阶层构成特点基础上，把握实际情况，因势利导、扬长避短地进行。 (一)区分农村各阶层对土地的依赖程度，实现土地流转的有序化 从总体上看，目前我国农民对土地仍然有着深深的依赖，土地仍然是绝大多数农民的衣食之源，生存之本。笔者的调查表明，62.1％的农户对土地有着强烈的依赖感。但是，由于农村经济发展的程度不同，农民对土地的依赖不仅呈现出地域性差异，而且在农村各阶层之间，这种对土地依赖程度的差异也非常显著。农村各阶层对土地的依赖开始出现了比较明显的分化。这种分化，主要是由农村各阶层收入来源的不同造成的。因为，在传统的农业社会中，土地的经济价值是农民对土地的主要依赖价值。如果农民收入来源不再依靠土地，那么他们对土地的依赖程度就必然会慢慢降低。同时，从土地流转政策制定的角度来看，在目前我国农村经济尚不发达，国家还没有能力为所有农民提供完全的社会保障服务的时候，对农村的土地流转一定要根据农村各阶层对土地的依赖程度的不同而有序、合理地进行，决不能盲目地进行土地流转，刮“土地流转风”。 1.加速推动对土地依赖程度较弱阶层的土地流转，提高土地流转的有效性。从笔者的调查统计来看，目前，企业管理者阶层、私营企业主阶层、农村技术人员阶层和个体工商户阶层这四个阶层对土地的依赖程度比较弱，它们对土地的依赖程度最高的是28.6％，最低的只有17.5％。这几个阶层的职业特点是，他们中的绝大多数基本上已经不从事纯农业生产，而成为了农村中名副其实的“脱产农民”，土地外的收入在占其总体收入的比重比较大，因而他们对土地的依赖程度较弱。但是，正处在传统与现代交替之际的中国农民，其行为逻辑实际上是理智与情感的矛盾体。他们既有追求土地经济效益最大化的理性，又有着对土地深深眷恋的情感。处在这种矛盾中的他们必然不愿意完全放弃土地经营权，甚至于自己不耕种也不愿将土地转出。这种行为逻辑会带来两个严重后果：一是大大降低农村土地流转的速度，二是大大降低土地的经营效益。在这种心态影响下，这四个阶层的人并不重视土地的产出，对土地的投入随之会减少，对土地经营的随意性增加，土地经济效益无从谈起。正因为此，“想种的人没地种，不想种地的人有地荒芜”之类的不正常现象在我国农村地区大量存在。因此，政府应该加强对这几个阶层的引导，帮助他们从矛盾的心态中解脱出来，从土地中彻底地解放出来。政府应该做到：一是帮助对土地依赖程度较弱的阶层树立现代的土地价值观念，正确认知土地的现代价值以及对于自身的价值；二是大力完善农村社会保障体系，扩大覆盖面、提高保障水平，充分发挥社会保障体系的生活保障功能，解除人们离开土地的后顾之忧。 2.切实加强对土地依赖程度较高阶层利益的保护，实现土地流转的有序性。笔者的调查表明，目前，在我国农村，还有一些阶层对土地依赖程度比较高，经营土地是他们主要的谋生手段。此类阶层主要包括一般农户阶层、无业人员阶层、乡村管理者阶层和从事渔、牧、林业的种植大户阶层。一般农户阶层中64.1％的人对土地“非常强烈”的依赖，其他三个阶层分别有56.9％、47.1％和43.1％的人对土地“非常强烈”的依赖。可见，土地对这几个阶层的生存意义非常重大，依然是他们的生存之本、衣食之源。土地收入占他们总收入的比重非常大，甚至是很多家庭的唯一收入来源。因此，在我国农村社会保障体制极不完善，还不能发挥出应有的作用的情况下，一定要慎重对待这些阶层的土地流转。如果不考虑他们的实际情况，进行强制性的土地流转，只会使这些阶层陷入“失地又失业”的生存困境，生活难以为继。正在中国广大农村发生着的土地流转应该是一个长期的过程，不可能一蹴而就，也应该是一个有序的过程，不应该危及人们的生存、影响社会的稳定。最首要的就是要保护好这部分阶层的土地权益，保障好他们的基本生存。这就要求：一是要建立健全土地流转利益的保护机制，特别是建立起以土地为生存根本阶层的利益保护机制，防止他们的利益在土地流转中被侵夺；二是要对这部分阶层土地流转的对象以及范围进行特别规定，避免大规模的土地兼并现象的发生，避免大批农户由于丧失经营主体地位而沦为雇农现象的发生。[1] (二)区分农村各阶层土地流转意愿和行为选择，实现土地流转的规范化 从总体上来说，我国农户的土地流转意愿不强，在被调查者中，只有37.9％的农户愿意进行土地流转，不愿意进行土地流转的农户高达62.1％，超过了六成。农户的土地流转意愿还呈现出阶层差异性，阶层的总体流转意愿一致性比较强。比如，农村技术人员阶层和乡村管理者阶层的土地流转意愿总体来说最强烈，其次是私营企业主阶层和企业管理者阶层。农村各阶层土地流转意愿的显著差异，与各阶层的阶层构成特点关系不大，主要是因为现阶段土地流转行为的不规范。土地是农村各种利益关系的集合体，土地流转实质上是农村各阶层的利益再分配，是农村利益关系的再定位。因此，从政策的层面来看，应该区分不同阶层的土地流转意愿，进一步规范农村土地流转行为，才能提高农户土地流转意愿，加速农村土地流转。 1.充分尊重不同阶层的土地流转意愿，实现土地流转的自愿性。在农村土地流转的过程中，已经出现了一些不规范的土地流转行为。例如，有的以行政命令强迫农民流转土地，大面积转出给企业经营，影响农民的正常生产和生活；有的借土地流转之名，随意改变土地的用途；有些地方甚至出现乡村组织和村级管理者联合起来打土地和农民的主意，侵犯一般农户的正当利益。[2]可以说，这些不规范的土地流转行为有着随意性、强制性和行政性的特点，这些行为已经严重侵犯了一般农户合法的土地流转权益，沉重地打击了一般农户土地流转的积极性。针对这些现象，农业问题专家何开荫说：“国家支持土地使用权依法流转，但决不能违背农民的意愿。”农业部农业研究中心蒋中一也曾严厉地指出：“土地是农民最大利益所在，也是农村最大的稳定因素，搞土地流转，各级干部万万不能强迫命令，以牺牲农民的利益为代价！”“处理农民和农村问题，必须有一个基本的立足点，就是农民和农村的利益一定要放在首位。”[3]因此，在土地流转的实施过程中，只有充分尊重农村不同阶层的土地流转意愿，保证土地流转在自愿的前提下进行，才能有效保护农村各个阶层的土地流转权益，从而使土地流转有序地进行。
