改革开放30多年来，农村土地制度改革一直是理论界和实际工作者极为关注的一个热点。现阶段，农村土地承包制度究竟发生了怎样的变化，广大农民对土地承包制度有着什么样的新的诉求，带着这些问题，我们通过对江都区两个行政村土地调整的调查分析，深入探讨土地承包制度的变化所带来的制度绩效与缺陷，以便为各级政府制定更加科学的土地政策，切实保障农民利益，建立与完善土地型农村社会保障制度提供依据。 一、党的一系列惠农政策，诱发农民对现有的土地承包制度进行必要调整的强烈诉求，广大农民的恋土情结被重新唤醒 调查中发现，一般农户都希望有永久的土地使用权，但绝大多数被调查农户却认为应根据人口变化对土地进行相应调整，许多农户对“土地使用权长期不变，增人不增地，减人不减地”的土地政策持否定态度。进一步调查不难发现这有以下两方面原因：一是自古以来“耕者有其田”这一传统文化的积淀是农民希望均等占有土地的最重要的思想根源。这一动机既透视出农户对农地制度安排的最基本要求，又揭示了我们至今仍未深刻意识到的经济学原理：即评价政策供给的合理性及其效率的唯一指标应是认同的一致性，至少单方推动的交易比双方互动的交易所产生的总效率要低。二是在不赞成土地承包期具有长久使用权这一制度的农户中，不少农户的人口已经或在未来一定时期内会有所增加，在土地承包期内土地不调整会导致不公平。这一调查证明，土地调整带来的平等权利远比长期稳定的土地使用权所产生的绩效更能赢得农民的认可。由此可见，土地经营权相对于土地所有权于广大农民更有意义。 农民对土地调整的愿望还来自于对土地收益预期的评判。按照制度经济学的解释，在任何一项制度的设计与推进中，最重要的变量应是制度预期的净收益。在2004年中央恢复一号文件之前，尽管对制度收益最大化的评判有不同标准，但种田的经济效益低应是显而易见的。因此，在人均占有耕地不断减少、外出打工人数与日俱增、土地流转渠道不通畅、生产资料价格上涨的情况下，农民只能寄希望于通过土地的调整来避免行政干预下因制度安排所造成的损失。转让土地承包权甚至抛荒即是农民最直接也是成本最低的选择。2004年以后，随着中央一系列惠农政策的相继出台及实施，种田的比较效益不断攀升，使农民重新尝到拥有土地所带来的必然收益。农民不仅不再轻易放弃土地承包权，而且还千方百计地索取原先已放弃的土地承包权。因此，原先隐蔽的对土地的几年一调整终于浮出水面，成为公开的理直气壮的要求。 二、土地调整在现阶段有其存在的合理性，但限制了对土地资源的保护以及对土地的投入 新中国成立50多年来，我国对农地制度进行多次变革与调整的实质都是平分土地。1978年后，家庭联产承包责任制的推进更进一步固化农民平均占有土地的思想。1991年，尽管中央明确规定，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，要避免承包地的频繁变动，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”，但制度安排和政策决策者的意志总是难以实现。在现阶段，均田承包作为家庭联产承包责任制的基本形态已成为中国农村最基本、最普遍，也是农民竭力追求的村级农地制度，深入剖析均田承包制度下土地调整的绩效和弊端，无疑对推进农地产权制度改革，培育农村土地产权市场有着重要的现实意义。 我国农地经常性变动与调整，大概是当今世界独一无二的制度现象了。土地名义上的集体所有，现实中的家庭使用，是世界上唯一可以不断进行土地调整以适应农村家庭人口变化的制度安排。可以这么说，30多年来，全国尚难找到从未进行过土地调整的村组。这作为村级农地制度的一个重要内容，能在如此长的时间内、如此广大的地域里从未间断，肯定有其存在的合理内核。 家庭联产承包责任制是中国近代农地制度变革成功的范例，它是在中国社会发生重大转折时期的特定历史条件下解决农业生产率低下的一种制度创新。而作为制度的需求方和具体制度安排的实践者，广大农民群众却采取公平的办法，将土地按人口或按劳动力平均分配到户，并一直保持动态平衡。之所以如此，是因为土地已成为农民生活保障的唯一载体，拥有一定数量的土地是农民基本生存权利的重要体现。可以认为，根据人口变动情况对承包土地的不断调整是一种必然的现象，是对家庭联产承包责任制不完善的一种修正，是这一制度框架内的一种拓展与延伸，它对保持农村稳定起着重要的基石作用。 除了满足农民对土地的公平需求以求得社会保障外，还有两个因素也在推动土地的经常性调整：一是土地面积的变动。全国不少地区，尤其是经济发达地区，或者是镇村结合部，随着经济的发展和城镇化的推进，耕地日趋减少，为了保证农民“耕者有其田”，村组干部与农民不得不对本村土地进行必要调整。二是农村人口的变动。随着农村二、三产业的发展，很多农民纷纷寻找非农就业机会，其中有相当部分农民已进城居住；加之高校扩招，越来越多的农家子女外出求学、择业，使得农村人口减少，带来农户之间土地数量的差异。为了体现公平原则，有关村组只好通过定期调整土地的办法来尽量满足人多地少农户对土地的渴求。
