针对“市领导县”体制存在的种种弊端，1992年我国开始推行“省直管县”改革。2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’和‘乡财乡用县管’的改革试点。”①2010年，中央“一号文件”《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，要继续推进省直管县财政管理体制改革，继续推进扩权强县改革试点。2010年7月，财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出到2012年年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革；民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。从1992年至今，全国已有海南、浙江、安徽、江苏、辽宁、河北、湖北等20多个省份试验“省直管县”改革。依据省情和改革程度的不同，本课题组抽取了浙江、海南、新疆、湖北四个省②，赴二十多个市、县展开实地调研，通过与省、市、县、乡镇领导及相关政府部门负责人的访谈与座谈，收集了大批第一手资料，对“省直管县”改革有了更感性、更深刻的认识。 一、“省直管县”改革的主要举措 所谓“省直管县”体制，是指省市县行政管理关系由原先的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由原先的“省管市—市管县”模式改为“省管县”模式，实现省对县的直接管理。改革的目的主要在于，一适应农村税费改革、工业反哺农业、城市帮助乡村政策变迁之后县级财政状况的变化；二减少管理层级，避免资金截留，降低行政成本，提高行政效率；三扩大县级政府的经济社会管理权限，增强县域经济发展活力，实现城乡一体化发展目标。从目前的改革措施分析，“省直管县”改革的内容主要涉及省市县财政关系、社会经济管理权下放和县级主要领导管理等几个方面。 (一)财政体制改革 实行财政“省直管县”改革就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面实现省财政与市、县财政直接联系，市和县在财政上相互独立。财政“省直管县”改革的具体内容包括：(1)市、县统一按照省级财政部门的有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算；(2)由省直接确定和划分市、县各自的收入和支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任；(3)转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县；(4)在省与市、县之间直接建立财政资金往来关系，省级财政直接确定各市、县的资金留解比例，市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。 湖北省根据国务院、财政部明确提出的进一步完善省级以下财政体制的要求，从省情出发，在52个县(市)推行财政“省直管县”体制改革，在预算管理体制、各项转移支付及专项补助资金、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还等五个方面进行了改革，实现了省与这些县(市)的财政对接，由省直接管理到县(市)。在对县(市)调整和完善分税制财政体制、省级共享税收(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)全额下划、省集中增量进行返还和对地方一般预算收入增长予以激励性转移支付补助的同时，重点整合用于支柱产业和高新产业发展的专项资金，省财政安排专项资金对“发挥财政职能促进新型工业化和县域经济发展”的试点县(市)以及招商引资成效突出的县(市)进行奖励。 海南省自建省起就实行省直管县体制，市县财政与省财政直接发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放。 浙江省在中央与地方实行分税制的基础上，进一步推行了“省内分税制”，对省和县(市)财政收入来源及分成做了明确规定。原则上，县(市)财政增收部分，20％上缴省财政，80％留归县(市)财政，少数欠发达地区还可适当照顾。在此基础上，浙江省还采取了激励措施，如实行“三保三挂”、“三保三联”、“两保两挂”、“分类分档”等政策，将政府职责任务的完成、财政收支平衡、财政增收与省级补助和奖励挂钩。省级补助按照各县(市)依据财政增收情况和经济发展状况确定的系数拨发。奖励挂钩的比例一般为增收额的5％，欠发达地区的县(市)为10％。③奖励分为发展基金和个人奖励，奖励额的80％用于发展基金，20％用于考核奖励。这极大地调动了县(市)行政人员的工作积极性，促进了县域经济的快速发展，进而为全省经济的发展提供了持续的原动力。 (二)事权下放 在行政“省直管县”改革方面，采取的举措主要是下放经济、社会事务管理权限。下放的事权涉及规划管理、市场监督、国土资源、水利环保、发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、社会管理等诸多方面。行政“省直管县”改革正处于探索之中，各试点省的改革力度不一。 海南省明确规定，党中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实；县(市)政府直接履行省辖市的行政职权。2000—2006年，海南省政府先后下放了62项行政审批事项、43项行政许可事项到县(市)，分6批共清理了省政府所属部门实施的行政审批事项945项，取消了293项，取消和调整了年审和年检事项15项。2008年海南省政府正式下放了经济、社会事务管理权197项，其中经济管理权限166项，占下放事权总数的84.2％；社会管理权限31项，占下放事权总数的15.8％。④
