事业单位是提供公共产品和公共服务的主要载体，是我国特有的社会组织形式。其内涵和外延因我国行政管理体制改革和事业单位改革不断发生着变迁。目前，各方比较认可1998年《事业单位登记管理暂行条例》对于事业单位的界定，“事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这一界定凸显了事业单位的公益性、国有性和组织性。 自20世纪90年代起，我国即启动事业单位改革的进程，开始了“摸着石头过河”的探索式改革之旅。从教育、科技、文化、卫生单一领域的改革，到事业单位职能、人事制度、收入分配制度、养老制度的改革，再到事业单位分类改革的地方试点，我国从未停止事业单位改革的步伐。然而，由于各种因素的干扰和多种力量的掣肘，改革进程缓慢，学术界一般将之归因为缺乏顶层设计和系统考虑。 在此情境下，2011年3月中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。其后，又出台了9个配套文件，这些文件涉及事业单位分类、编制管理、财政政策、法人治理结构、收入分配、人事管理等改革核心内容。现有文献多泛泛而论事业单位改革，或讨论教育、科技、文化、卫生单一领域的改革，或探讨事业单位单位职能、人事制度、养老制度的改革，而缺乏对事业单位分类改革的充分关注。基于此，这里从分类改革的视角出发，阐述三类事业单位的改革轨迹及改革难点，希冀对事业单位的改革有所裨益。 一、事业单位的分类及其实践探索 事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作。分类科学与否，关系到事业单位分类改革进程快慢，决定着事业单位分类改革成败。 (一)事业单位的分类 在学术界探讨和改革实践中，对事业单位分类主要采用行业分类法、经费分类法、行政隶属分类法、行政级别分类法、性质分类法、功能分类法等[1]。其中，最常见的是行业分类法、经费分类法和功能分类法。 行业分类法即根据国家的行业标准，按事业单位的属性进行分类。如将事业单位分成教育事业、科研事业、文化事业、卫生事业等类别。在相当长的一段时间，我国事业单位改革即按此思路进行，但事实证明，单兵突进策略有其内在局限性，在遇到一些深层次的矛盾和问题时难以实现突破。 经费分类法即依据经费来源的形式，将事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。这一方法便于政府对事业单位实施有效的财务管理，但其在实际操作过程中也出现了一些问题：如全额拨款事业单位因缺乏激励而在提供公共服务时效率不高、质量得不到保证；自收自支事业单位凭借其掌握的权力盲目逐利，过分关注经济效率，损害了社会公众的利益。 功能分类法即按照事业单位的功能进行分类。这一分类法在地方实践中出现了诸多变种，如三分法、四分法、五分法。相比行业分类法和经费分类法，功能分类法对于事业单位分类改革意义更为重大。明确的功能划分是对事业单位进行科学管理的前提。在运用这一方法时，需要依据事业单位的复杂属性进一步精细化。 (二)事业单位分类的探索 1.中央层面的探索 2006年中央机构编制委员会办公室(以下简称“中央编办”)制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。2008年2月，党的十七届二中全会审议通过《关于深化行政体制改革的意见》，提出“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革”。文件关于事业单位类别的划分与《方案》基本一致。 2008年11月，中央编办印发了《关于事业单位分类试点的意见》，为事业单位分类改革目录编制和分类改革步骤提供了原则指导，其对事业单位的大类划分未发生变化，只是对从事公益服务的事业单位作了进一步的细分，分为公益一类、公益二类、公益三类。其中，公益一类是指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，如义务教育机构、公共卫生机构等。公益二类是指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。公益三类是指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。 2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，仍然将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类，但在细分从事公益服务的事业单位时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位分为两类：一是承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分实现由市场配置资源的，划入公益二类。中央编办制定的《关于事业单位分类试点的意见》中的公益三类被排除在公益类事业单位之外。由此可见，中央更加关注事业单位的公益属性。
