改革开放以来，关于中国政治体制改革的路径选择问题一直备受各方关注。特别是近年来，一些经济学者和政治学者分别从经济学和政治学的角度对中国政治体制改革的路径特征进行了比较深入的理论研究，主流的观点是中国走的是一条渐进改革之路。这主要是从改革的进程和方式上讨论路径选择的。这只是选择路径的一种视角。对这个问题，我们想从政党、国家和社会层面提出一个基本分析框架。限于篇幅，本文仅从国家层面作一探讨。 一、宪政框架与宪政秩序 宪政是一个与民主政治紧密相关的概念。毛泽东曾经对宪政作过深刻的论述。他指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[2]毛泽东的论述，深刻揭示了宪政的形式是用宪法确认民主的事实，宪政的实质则是通过宪法来实现民主政治。质言之，宪政就是国家以一部充分体现现代文明的宪法为前提条件，以充分实现民主为核心内容、法治为基本保证、人权为价值目标的一种政治理念和政治制度。 我国1982年宪法序言明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”这表明我国的宪法是对中国人民长期浴血奋斗争取来的民主事实的确认。综观我国宪法的规定和政治生活的现实，我国的宪政框架由以下一些“民主事实”构成。首先，在政党制度上，坚持中国共产党的领导和执政地位，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。对此，1982年宪法序言(1993年修正案第四条)作了明确规定。其次，在国体上，实行人民民主专政的社会主义制度。1982年宪法第一条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”再次，在政体上，1982年宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法对我国政权组织形式的规定，表明了人民代表大会在我国政权组织结构中的最高地位。此外，在国家结构形式上，实行“单一制”。1982年宪法第四条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”根据香港、澳门和台湾的实际情况，为了实现国家的统一，并保护香港、澳门和台湾同胞的现实利益，1982年宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”特别行政区是我国单一制国家不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的实行高度自治的地方行政区域。总之，中国共产党的领导和执政地位、人民民主专政的国家性质、人民代表大会的政权组织形式、中华民族的完整统一这些民主事实，构成了当代中国基本的宪政框架。 那么，什么是宪政秩序呢？秩序是指一系列事物在空间次序关系上的稳定状态。宪政秩序则是指宪政实体严格按照宪法规范运作的一种稳定状态。宪政秩序构成的基本要素主要有：宪政实体、宪法规范、宪法至上权威等三个要素。宪政实体是宪政秩序实现的最基本的载体要件。宪政实体作为宪政秩序的载体，它主要是由宪政主体组成，并且是一个多元化的结构。它主要包括公民、国家机关、政党和其它利益集团及组织等宪政主体。宪政主体之间相互作用，必然产生宪政关系，并在一定条件下达到一种平衡状态，形成一定的秩序，这种秩序就是宪政秩序。宪政主体之间的相互作用，必须在一定限度内，在一定的尺度下进行，才能形成宪政秩序。这种尺度就是宪法规范。如果说宪政实体是宪政秩序的载体要素，是构建宪政秩序的前提条件，那么，宪法规范作为规范宪政秩序的实际内容，是构建宪政秩序的行为准则。宪法规范是宪政秩序实现的必不可少的要件，但离开了宪法至上的权威，宪法规范就会同宪政脱节，就不可能构建宪政秩序。宪政秩序的形成和完善必须以宪法至上权威为基本要素。宪法至上权威是宪政秩序实现的根本保证。在人类社会中，无论何种社会形态，总会有一个具有至上的权威存在。然而，不同的权威，在社会中形成的秩序又不一样。在奴隶社会中，“一切皆从天子出”的天子至上权威和在封建社会里，“天下事无大小皆决于上”的君主至上权威，导致的都必然是专制社会的秩序，不可能是宪政秩序。在现代社会中，公众心目中认同的最高权威如果不是宪法，宪法就不可能在社会实践中得到实施，宪政秩序在这个社会也就肯定不会存在，因为宪政秩序是宪法规范实施的结果。因此，要想在社会中建立起宪政秩序，就必须要树立宪法至上的权威。由此可见，宪政秩序是人类政治秩序演进的必然逻辑，是现代社会政治文明的重要标志；同时宪政秩序也是一个社会或组织得以正常运行的基本条件，是所有社会成员能够感受到的外部环境之一。 二、我国宪政秩序存在的主要问题 按照宪法规定，我国基本的宪政框架是比较健全的。但是由于种种原因，我国的政治体系在很多情况下并没有严格按照宪法规范而有序运作，致使民主政治出现问题。究其深层次的原因，在于我国的宪政秩序尚未真正形成。这突出地表现在党政关系以及政权机关内在关系上。 首先，党政关系内涵尚未理清。党政关系是中国政治中最重要、最具影响力的政治关系，也是中国政治中最复杂、最难破解的政治关系。改革开放30年来，我们党在认识和处理党政关系方面，进行了大量的理论研究和实践探索，对我国政治体制改革和民主政治建设起到了重要促进作用。然而，时至今日，理顺党政关系，实现党政关系规范化、科学化，仍然是需要深入探讨的重要课题。党政关系有广义和狭义之分：广义的党政关系是指政党与国家机关的关系。广义的党政关系涵盖了党与国家权力机关(人大)的关系、党与国家行政机关(政府)的关系、党与国家司法机关(法院、检察院)的关系、党与国家元首(国家主席)的关系，等等。狭义的党政关系则是指党委与政府的关系，特别是党的书记与行政首长之间的关系。在现实政治生活中，由于忽视党政关系内涵的多义性，将其褊狭地理解为党委与政府的关系，于是，党委决策，政府执行，似乎已经成为政治生活的常态。狭隘的“党政关系”必然导致国家权力机关的虚置。例如，人民代表大会，本来应该是人民当家作主的制度平台，许多重大的决策活动本来是应该放在人民代表大会上来讨论和表决的，但由于历史的惯性，政策治国成为党政领导干部最为习惯的工作方式，从而在现实中依然存在着以党委的决策代替人大的表决的情况。目前，中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长，地方的党委书记兼任地方人大常委会主任的实践应该是一个积极的探索。这种模式将原来党直接领导“一府两院”的方式，转变为通过国家权力机关间接领导和全面监督一府两院的方式，即党领导人大，人大产生政府，政府对人大负责。这样既保证了党对国家重大事务的领导，又充分发挥了各级人大作为权力机关的作用，还能逐步扩大人民群众的政治参与，真正符合人民主权的原则。
