英国金融监管在全球金融危机的冲击下暴露出了其内在缺陷。在已有改革措施的基础上，2011年6月，英国政府正式发布包括立法草案在内的《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，对金融监管体系进行全面改革。从基本格局看，“准双峰”监管模式将取代既有的三方监管体制，新成立的金融政策委员会将专门负责宏观审慎监管，而金融服务局原有的微观监管职能则将分别由新成立的审慎监管局和金融行为监管局承担。在此基础上，该改革方案还吸取危机教训，对各类法定监管协调机制做出了详尽的规定。该方案显示，宏观审慎监管正在加强，监管协调机制的重要性也更加凸显。 一、改革背景与进程 全球金融危机不仅令英国金融业遭受重创，也使其引以为豪的金融监管陷入信任危机，饱受质疑和批评。2009年7月，英国财政部发布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案。其主要内容包括：改革监管机构、培育竞争市场、控制系统性风险、增强消费者保护以及加强国际和欧洲层面监管合作。白皮书将金融危机主要归因于银行不负责任的经营活动而非监管体制的失败，因此其改革方案全面维持了既有的三方(财政部、英格兰银行和金融服务局)监管体制，并将重点放在建立正式合作机制和扩大金融服务局(Financial Services Authority,以下简称FSA)的职权上。2010年4月，英国议会在大选解散前夕紧急通过了《2010年金融服务法》，对作为FSA权力来源和运行基础的《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000，FSMA 2000)进行了修改和补充，将白皮书中的若干内容以立法形式确立下来。具体而言，金融稳定被明确规定为FSA的法定监管目标，FSA的规则制定权大大扩展。FSA从只能制定有利于“保护消费者利益”的规则，扩展为可以制定有利于“实现其任何监管目标”的规则；FSA的信息收集权进一步扩大，授权其可以要求受监管实体以外的机构和个人提供与金融稳定有关的信息；FSA的纪律处分权增加，包括暂停或限制违规金融机构的经营许可(最长12个月)、对未经批准行使受控制职能的个人处以罚款，以及暂停或限制犯有不当行为之个人的从业资格(最长2年)等。 政党交替在英国监管改革方案发生逆转性变化的过程中起了决定性作用。保守党影子财政大臣奥斯本在2009年7月针锋相对地发布了影子白皮书《从危机到信心：稳健银行业的计划》，提出对金融监管体制进行更为彻底的改革，包括废除三方监管体制，赋予英格兰银行维护金融稳定和对所有银行及其他金融机构进行审慎监管的职责，强化宏观审慎监管；撤销FSA，建立全新的金融消费者保护局，负责消费者保护工作。2010年7月，英国新一届政府以此为基础，发布了题为《金融监管新方法：判断、焦点与稳定》的金融监管改革方案征求意见稿，启动了公开咨询程序。2011年2月，英国政府发布了新的征求意见稿《金融监管新方法：建立更强大的系统》(以下简称《2011年方案》)，提出了更加详细和具体的改革方案。2011年6月16日，英国政府正式发布了包括《2012年金融服务法草案》在内的题为《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书(以下简称《白皮书》)，全面阐述了政府的监管改革设想。2012年1月26日，草案正式提交议会。英国政府的目标是让法案在2012年年底前获得最终批准。新的监管体制将于2013年年初开始运作。 二、新监管框架的核心内容 《白皮书》对英国金融监管体制进行的不是小修补，而是大手术。三方监管体制将告终结，取而代之的是“准双峰”模式①。具体来说，英格兰银行下新设金融政策委员会(Financial Policy Committee，FPC)，作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统性风险；新设审慎监管局(Prudential Regulation Authority，PRA)，作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；新设金融行为监管局(Financial Conduct Authority，FCA)，负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，保护消费者。原FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由新设立的审慎监管局和金融行为监管局承继，而后两者在宏观审慎监管方面都将接受金融政策委员会的指导。在人员构成上，审慎监管局主席由英格兰银行行长同时担任，主管审慎监管的副行长由总裁担任，并且必须设立管治机构(governing body)。管治机构的成员必须包括主席、总裁、主管金融稳定的英格兰银行副行长、金融行为监管局总裁以及其他成员。金融行为监管局也必须设立管治机构，其成员必须包括由财政部任命的主席、由财政部任命的总裁、英格兰银行负责审慎监管的副行长、国务大臣和财政部共同任命的两名成员，以及财政部任命的至少一名其他成员。
资料来源：《白皮书》第8页。 图1：《白皮书》构建的金融监管新体系 (一)金融政策委员会的构成、目标与职责 金融危机以及随之而来的深度萧条，凸显出英国对金融系统的既有监管方法存在重大缺陷，突出表现在宏观审慎监管严重不足。真正意义上的宏观审慎监管应致力于通过强化对系统性风险的关注来完善既有监管框架，使目光超越确保单个金融机构安全和稳健经营的具体监管要求，找到有利于整个金融系统稳定的监管标准，并成为对微观审慎监管的重要补充。金融政策委员会的设立正是为了加强宏观审慎监管，弥补在维护金融系统整体稳定方面的监管漏洞②。 金融政策委员会(以下简称FPC)将以英格兰银行董事会下设委员会的形式存在，由英格兰银行行长担任主席。其成员包括英格兰银行行长(同时也是审慎监管局主席)和副行长、金融行为监管局总裁、英格兰银行行长经商财政大臣后任命的两名成员(从英格兰银行执行董事中选任)、财政大臣任命的四名外部成员，以及一名不享有表决权的财政部代表。FPC成立后，英格兰银行原有的金融稳定委员会将被撤销。
