一、引言 自20世纪90年代以来，我国进入了城市化和工业化的加速阶段。当然，在城市化和工业化带动经济、社会发展的同时，也引起了一些社会问题，其中，一个突出问题就是快速发展的工业化和城市化产生了大量的失地农民。根据通行的估算方法，我国的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7万公顷[1]，而一般每征用1亩耕地，就会产生1.5个失地农民。据此推算，目前我国失地农民在5 000万人左右，若根据我国目前城市化的发展速度及建设用地的需求计算，到2020年我国失地农民将超过1亿人。随着征地范围的不断扩大，失地农民利益也受到不同程度的损害。据测算，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51 535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7 858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按银行利率3%计算)。而自从我国实行土地征用补偿政策以来，累计向失地农民支付的土地征用费不超过1 000亿元[2]；过低的征地补偿费用，以及缺乏对失地农民保障的合理安排，失地农民处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，这样就使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。据对2005年进京上访的农民调查显示，73.2%的案件涉及农村土地问题，而农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面，其中征地纠纷所引发的冲突达60.1%，而非法征地和强制征地又占其中的33.1%。2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起起因于土地征用而发生的警民冲突，占到总数的66.9%[3]。 显然，失地农民能否得到妥善安置、失地农民的利益能否得到有效保护直接关系到我国长远经济的发展和社会的安定团结。鉴于此，我国政府出台了相关法律法规，加大对失地农民权益的保障。2005年12月，中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了要“完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”的指示；党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》明确要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制……解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。显然，上述政策的出台都表明，我国失地农民问题具有紧迫性和重要性。 究竟是什么原因导致失地农民利益受损？国内外学者们对此问题进行了深入研究。比如，汪晖(2002)认为，法律上的自相矛盾导致土地征用权乱用，进而侵害了农民利益[4]；黄祖辉(2002)指出，在现行征地制度下，非公共利益的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，从而给集体土地所有者带来损失[5]；黄小虎(2002)认为，行政权侵害农民的土地权益[6]；钱忠好等(2004)指出，我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障以及公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难等等，都造成失地农民利益受损[7]；蔡继明(2006)认为，征地制度不合理导致农民利益受损，故征地制度的改革可增加农民收入、节约土地、遏制腐败[8]；Zou(2007)指出农村土地价格的非市场化不仅导致农民补偿低而且造成了整个社会福利的损失和社会不稳定[9]；Li等(2010)的研究发现，城乡分割的土地市场以及补偿不足损害了农民的土地权益[10]；Sarkar(2011)指出，土地方面相关法律政策安排不当造成农民利益损失[11]；Zhang(2011)指出，征地补偿并没有考虑农民的长期发展，缺乏健全的生活保障以及就业支持计划，导致农民利益遭受损失[12]；German(2011)指出企业为了扩大规模大量占用农地以及政府在招商引资政策方面的失误损害了农民利益[13]。显然，上述观点都在某种程度上指出了失地农民利益受损的种种因素，但并没有揭示失地农民利益受损的制度性根源。本文拟从农地制度视角入手，揭示失地农民利益受损的制度性成因，从而为保障失地农民利益做出有益的探索。 二、我国农地制度的内在缺陷造成失地农民利益受损 我国当前的农地制度在调动农民积极性、维护农村的稳定方面发挥了积极的作用，但随着城市化和工业化的深入发展，工业用地需求增加，该制度的缺陷也越来越明显。而正是这种缺陷导致了我国失地农民的利益受到侵害。 1.我国农村集体土地所有制的内在缺陷是我国失地农民利益受损的首要因素。我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山，也属于集体所有。”这表明，农村的土地属于集体所有。但宪法及相关法律中并没有明确说明集体指的是哪一级经济组织，因为集体既可指乡镇农村集体经济组织，也可指村农民集体经济组织或村内农民集体经济组织。于是，我们可以认为，集体就是村委会和村民小组，因为在土地承包中大部分是以村或村民小组作为发包方的[14]；但也可认为，村集体是指各级农民集体经济组织，而不是所谓的村委会[15]。事实上，在中国农村地区，这三级集体经济组织在某种程度上都是农村土地所有权的代表，于是，现存的农村集体土地产权主体不清也就成了必然。而正是上述“一权多主”的模糊产权制度促使我国农民无法从宪法层面保护自己的各种权益。当国家强制或低价征用农民土地时，任何主体无法出面进行干预[16]。于是，在征地过程中，农民的农地权益不仅得不到应有的补偿，还遭受着种种侵害。 2.我国当前的农村土地集体产权制度还会通过委托代理形式加重失地农民利益的受损。我们知道，我国农村土地属集体所有，集体拥有土地的所有权，但农村集体并不是一个严格意义上的法律概念，而更多的是一个政治意义上的名词，也就不能成为法律关系的主体，从而会导致农村土体产权主体的虚化，进而产生委托—代理问题[17]。在集体拥有产权的情况下，农民是委托人，村委会就是代理人，他们之间就存在着委托—代理关系。然而，村委会不仅是一个政治主体，还是一个经济主体，是由一群理性的“经济人”构成的，也在追求自身利益最大化，尤其是当不存在一种激励制度使村委会忠于村民的时候，村委会关于土地权益的相关决策就会违背村民的意志。当国家对集体征地时，村委会的相关决策者出于利己的考虑，利用手中职权徇私枉法，以权谋私。例如，有些村干部并不是按国家补偿标准来给村民发放征地补偿费用，而是按照与其关系的好坏、亲疏远近、顺从与否等进行发放；关系好的、血缘近的，以及顺从的就多发放些否则就少发放，对失地农民造成严重的不公平[18]。还有一些村干部为了自己升迁等方面的利益，他们就迎合上级政府的意图，压缩对失地农民的补偿。在调查中发现，一些村干部和其上级政府之间为了追求各自的利益，他们在征地的过程中某种程度上形成了合作的默契，共同推动着征地的进程。这种默契不是基于“任务”的完成和个人情感的“共事”，而是基于利益的“共谋”[19]。因为他们都可以从中获得利益：当地政府有了业绩，村干部则通过此次行动获得升迁的机会。显然，这些都导致失地农民利益受损。进一步分析，有些开发商通过和村委会干部串谋以此达到减少征地费用的目的。据报道，北京某郊区的一块集体土地，该村领导在未征得村民同意的情况下，私下与开发商签订了卖地合同，而且土地被征收以后，村民们并没有得到公平的补偿[20]，从而进一步使农民利益受到损害。
