一、引言 就主要发达国家和地区房地产市场的发展历程来看，虽然政策各不相同，但无一例外地都将公共住宅(Public Housing)这种民生工程视为平衡房地产市场健康发展的利器，Martin Ricketts就直言不讳地指出，公共住房政策通常被视为是针对房地产市场失控所作出的对弈措施，也是对社会各阶层收入进行重新分配的一种重要手段[1]。我国于2010年10月公布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中已明确地提出了“要努力解决中等偏下收入家庭住房困难”的基本目标，这也表明了我国政府进一步完善社会保障体系的决心。由于大规模公共住宅的建设事关国家的长久发展和民众的长远福利，因此如何前瞻性、整体性和科学性地规划和推进这一重大民生工程显得尤为重要。本文首先对主要发达国家和地区的公共住宅情况进行了评述，接着针对我国廉租房和经适房等保障房体系目前存在的弊端进行了剖析，并最终提出了基于“调控房价”、“城市建筑群品质提升”为出发点的高品质公租房策略，并对其成为国家中长期经济发展战略的可行性和具体实施措施进行了探析。 二、公共住宅的国际经验简述 本部分整理并剖析了主要发达国家和地区的公共住宅情况，拟从数量占比、质量水准、融资模式和租售方式等四个方面进行分析论述： 首先，从公租房的数量占比情况来看，各个国家和地区的差异性比较大，其中新加坡和中国香港远远走在了其他国家和地区的前面。目前，新加坡的居民住宅主要分为组屋和私宅两种形式，其中组屋就类似于我国的经济适用房和廉租房。新加坡政府1960年便成立建屋发展局(HDB)，在50年中建设了100万套住房，目前高达85%以上的新加坡居民住在公共住房——组屋之内[2][3]。中国香港的廉租房一般称为“公屋”，平均每套住房的面积不到40平方米(按照楼面面积7.7平方米/人的标准配租)，居住了近1/3的香港人口，加上居住在“居屋”(类似我们的经济适用住房)的居民，有约49%的香港居民居住在公共住房中，这被认为是香港社会稳定的基础[4][5][6]。相对于其他国家，法国将公共房屋的比例进行了制度化要求，1956年前法国住房部长皮埃尔·库兰特提出了“低租金住房制度”(HLM)公共住宅政策概念，按照HLM制度规定，任何一个城镇的廉租屋比例不得低于20%，全国17%的人口住在总数多达约460万套廉租屋内，有些城市的比例更高达30%，目前法国租房市场的主流已被廉租屋占据[7]。 从发达国家横向对比来看，美国的公共房屋整体比例是比较低的，仅占其现有房屋的2%和可供出租房屋的6%，但这个数据并不表明美国对公共住宅领域的忽视和不作为。其实，早于1934年美国就出台了《联邦住宅法》(NHA)，同时创立了联邦住房局(FHA)；1937年美国国会又通过《公共住宅法案》，设立“联邦平民房屋建设总处”(USHA)；1949年通过《住房法案》后也掀起了大规模建设公共房屋的一个高潮；1965年，在美国国会通过了《住房与城市发展法》后，又成立了住房与城市发展部(简称HUD)。虽然1990年以后布什政府开始转向了住宅私有化政策，并将公共住宅进行出售，但从历史的角度分析，公共房屋对于低收入人群保障和国家稳定起到了不可替代的作用[8][9]。 其次，从公共住宅的房屋质量和社区管理来看，由于低收入人群高度集中，公共住宅社区普遍存在着房屋质量低廉、治安堪忧、疾病传播率高、社会矛盾突出的现象。大量文献对这种现象进行了证实和原因剖析[10][11][12][13][14][15][16]，Wilson(1987)也认为目前全球竞争的经济结构将有助于推动贫民窟的形成，导致社会贫富分化的现象十分明显[17]。进入21世纪以后，美国、法国等发达国家相继采取了多元化供给的措施，以提升社区的异质性和促进社会的融合[18][19][20][21]。除此之外，行业协会积极地参与也对公共住宅社区的稳定有着难以估量的意义，McDermont(2007)的研究就发现在社会公共房屋社区建设及治理的推动上，英国的非盈利房屋协会与政府管理者一样也起着非常重要的作用[22]。 在公共住宅质量的提升方面，各国也是不遗余力。德国、英国、荷兰等国家在第二次世界大战以后都逐渐取消了廉价的社会租赁住房单位，继而统一转向建设更贵的公共住房[23]，其中德国的模式尤为独树一帜，其房租管制制度初步建立于二战结束后住房极度短缺的困难时期。由于战争，当时住房出租价格大幅度上升，许多居民无法承担其所承租住房的费用。针对这种情况，政府实行了租户权益保障措施，大量高质量的公共住宅应运而生，从居住硬件条件上讲，大多数公共住宅之间没有很大差异，无论是带家具的出租房屋还是空房，其建筑和装修质量都非常高，即使是老房子也维护得像新房一样[24]。 再次，在公共住宅建设的融资方面，主要发达国家和地区非常重视民营资本的参与。美国和英国曾采用了私人主动融资(Private Finance Initiative，简称PFI)的形式，即利用私人机构资金从事此前政府需要通过财政才能完成的公共项目的开发、建设和运营。其他国家和地区也借鉴美国的模式将其引入公共项目的融资建设上，不仅降低了成本、还提高了建设效率和服务水平，取得了良好的成效[25][26][27][28]。此外，房地产投资信托基金(REITs)作为在国际市场上日益成熟的房地产直接融资金融产品，自1960年诞生至今已经在全球二十多个国家和地区得到了深入发展与广泛运用，市场规模不断壮大，运作经验日益成熟，取得了良好的市场表现，已经成为各国房地产金融体系必不可少的金融工具之一[29][30]。从中国香港、新加坡等国家和地区的情况来看，三分之一以上的公共房屋都由民营资本来建设，投资收益率也达到10%左右，而且投资风险也相应较低[31]。
