近年来，在我国省以下地方政府层面，不同程度地出现了政府支出对于土地资源相关收益依赖偏重的现象，并在公众视野内形成了“土地财政”这样一种带有贬义的称呼。 其实从经济生活中的基本逻辑关系考察，“土地财政”问题所反映的如下各个环节的联结在框架上原本无可厚非：(1)工业化和第三产业的发展，必然导致城市(镇)建成区的扩大；(2)建成区的扩大必然涉及国家“征地”问题；(3)土地征为国有后，在开发环节上必然需要采用有偿出让使用权的方式，即“土地批租”方式；(4)“土地批租”的具体方式，最可匹配于市场经济客观要求的必然是公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法。在这几个方面，凡属技术层面的优化改进问题，都不足以动摇我们对其大框架的肯定。换言之，地方政府必然需要批地，以及必然需要取得批地收入，那么为什么在舆论上和社会心态上，会出现近乎“群起而攻之”的对“土地财政”的指责？也就是说，这个框架下出现了什么样的偏颇？造成偏颇的主要原因何在？今后应如何考虑纠偏？这些正是本文将主要讨论的问题。 从理论上说，土地作为基本的、稀缺的生产资料，所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益，是一种合理的经济行为；同样，政府作为公共产品(服务)的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施，也属于以政控财、实现政府调控经济目的的合理内容。从法律框架看，我国实行土地公有制和土地用途管制制度，政府体系兼具土地资源管理的规划者、审批者、执行者乃至使用权的占有者等多重身份(权力并非集中于同一级或特定的某一政府)，调控土地资源具有先天的强势地位。加之现阶段我国适逢城镇化、工业化高速发展阶段，土地作为政府配置资源手段的作用尤显重大。因此，无论是从经济理论上，还是从我国的法律规章上看，政府依靠土地优化资源配置、把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。这种出现严重偏颇的“土地财政”不具备可持续性，且在不断积累一些棘手的社会经济矛盾。 本文从分析“土地财政”畸重畸轻的表现与引发的问题切入，分析财政制度供给不足的相关情况，提出应平衡、规范土地生财秩序的命题，在认可土地生财的合理性的前提下，强调需要优化土地收入结构，而这又应主要依靠制度建设使“土地财政”回归中性内涵并加强相关事项科学化、精细化管理，求得地方“土地生财”机制长期可持续服务社会经济发展全局的有效制度安排。 一、近年“土地财政”伴随的畸重畸轻格局及其矛盾问题 “土地财政”为人所诟病之处，首先在于地方政府过于倚重土地批租收入。有畸重，便难免有畸轻，并产生矛盾和问题。 (一)土地收入占地方收入比重高、结构失衡。 1.土地使用权交易环节出让收入规模独大。 现阶段我国政府的土地收入集中在地方的土地使用权交易环节，土地使用权出让收入规模巨大。按照相关规定，国有土地使用权出让环节的收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入、新增建设用地土地有偿使用费等①。权威部门数据表明，“十一五”期间我国土地出让收入7万多亿元②。又根据相关法律法规，我国国有土地出让收入由市县人民政府征收管理，且从2007年1月1日起，国务院要求将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用③。因此，土地出让收入的财力意义主要体现在地方政府④(特别是市县政府层面)。7万多亿元和“十一五”期间地方本级财政收入总和相比，比例约为0.5﹕1。2007-2010年，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35﹕1上升到0.75﹕1，地方公共财政收入的比例从0.18﹕1上升到0.41﹕1(见表1)。这标志着对于地方政府而言，2007-2010年，土地出让收入(未扣除成本)和地方本级财政收入几乎相当，占到地方公共财政总收入的1/4左右。 广义的土地收入统计数据，还应加上土地使用权交易、保有环节的所有税费。这样会放大土地收入数据，但是并没有改变土地出让收入占据绝对大头的结构特征。由于缺乏全国数据，仅以地方政府为例。除土地使用权出让收入外，市县政府土地直接收入还包括土地及其附属物交易保有环节的税费收入，间接还包括房地产业的税收收入(地方分成部分⑤)。这些收入都无法和土地出让收入相比。以西部某城市为例：土地收入总量中，土地使用权出让收入、土地税费收入(直接)、房地产业税收收入(间接，地方分成部分)的占比大致为7∶1∶2。 2.土地交易环节收入的规模巨大和税收收入规模较小之间不均衡。 和土地使用权交易环节土地出让收入的巨大规模相比，该环节的税收收入规模很小。目前，我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税，还有土地及其附属物(即房产)交易环节的契税。此三项税收2010年合计4631.78亿⑥，和土地出让收入的比例为0.15∶1，也就是三项税收之和仅相当于土地出让收入的15%。
