十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下称《建议》)中提出一个全新的概念——“改革顶层设计”。“顶层设计”(top-down design)，出自系统工程学，本意是指自高端开始的总体构想，从最高层开始，站在一个战略制高点，先明确要实现的目标，而后一层一层地去设计。也就是说，“顶层设计”是一项工程整体理念的具体化，是一个系统论的方法。它要求从全局出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。把工程学概念引入政府统筹内外政策和制定国家发展战略层面，运用于社会改革领域，就是要全面落实科学发展观，改革全面系统的规划和设计，加强对改革全局的整体战略谋划，从而使我国沿着实现社会主义基本价值的目标迈进。如何将“顶层设计”的理念渗透到经济、社会、民生等领域中的实际行动，落到解决问题的实处，转化为基层动力？这是需要我们深入探究与思考的。 我国1994年实施的分税制财政管理体制改革，是财税领域制度性建设方面的重大突破。此后省以下分税制财政管理体制改革并没有实质性的进展，省以下政府间财政关系没能理清，这导致“财权上移、事权下移”，基层政府普遍存在着财政困难。“十二五”规划建议有关财税体制改革，提出了逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。要解决目前分税制改革中遇到问题，为地方政府建立长期、稳定的收入来源，就必须通过中央和地方事权与财权(力)相匹配的“顶层设计”。 一、从“改革顶层设计”的战略高度考量我国政府间财政关系 当前，我国政府间财政关系的突出问题是财权(力)与事权的不匹配。表现在：一方面，下级政府承担部分上级的事权和支出，同时上级政府也承担着部分下级事权和支出，事权交叉重叠；另一方面，随着分税制财政管理体制改革的推进，财政收入集中上收，支出责任下放，基层政府呈现财政困难。这要从“顶层设计”的高度把握政府间财政关系，以理顺目前混乱的财权事权分配关系。鉴于省以下分税制财政管理体制与我国行政体制的密切关系，首先应该改革我国政府间财政层级，打破现有行政管理层级框架，打好“顶层设计”的基础。我国宪法中虽然规定实行五级政府，但针对目前省以下财政体制的问题，我们可以先通过减少财政上的政府级次，实行三级财政，改革财政管理模式。具体来看：首先，我国实行“省管县”的体制，财政部2009年7月发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，到2012年各省(除民族自治地区以外)将全面实行“省管县”财政体制。改革的方向是让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级，形成中央、省、县(市)三级财力分配框架。其次，我国要改革乡镇级别政府的设置，将其作为县级政府的派出机构。国家正在不同地区试行的“乡财县管乡用”体制改革，正是为了处理好乡镇级别财权(力)与事权的分配关系。在改革的过程中，县级政府无疑会有改革的动力，而市级及乡级政府可能会缺乏相应的激励。怎样在改革中获得市级与乡级政府的支持，需要我们从“顶层”的视角和战略高度设计。第三，在实行“省管县”改革后，省级政府既要负责市级政府的财政收支，又要管理县级政府的财权分配，部分含有较多县市的省份难免顾此失彼，不符效率原则，有违改革初衷。因此，可考虑适当对某些地区进行行政划分上的调整，如对有些较大省份中经济联系比较紧密、具有相对独立性的地区予以升格，做好“省管县”的配套改革。 在做好政府层级架构的调整后，我们可先定事权以明确各级政府的支出责任，再依据事权大小及多少来划分财权，确定财力；同时，由于每项事权是由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成的，因而应针对这些构成要素的属性，在各级政府之间进行合理界定。进行事权划分时，应从国家安全、宏观调控、降低行政成本、提高管理绩效的角度来综合考虑。一般而言，国家安全与宏观调控由中央政府主导，这需要相应的财权(力)配合；为提高管理效率、降低行政成本，各级政府应善于配备与其所负责任相当的资源与权力。依据以上原则，笔者认为：对涉及国家主权、安全、内政、外交、宏观调控、协调地区财力与发展、关系国民经济命脉的国有企业管理、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护等全国性公共产品应由中央政府安排财政支出。在地方政府中，省级财政主要负责省内社会管理、市场的监管、地区性法治建设、省级交通道路、水利枢纽等工程支出，以及社会保障项目和公共卫生等；县级财政的事权范围则包括县内社会治理、公共事业发展等具体支出事宜，主要包括本级行政与司法部门经费、县级支持和安排的基建投资、城市维护建设经费以及支农社保项目，这些是改善公共设施、直接服务群众，面对各种琐碎繁杂的辖区具体事务。此外，一些具有外部性的公共产品的提供，例如基础教育以及环境保护等方面的支出，应该由中央与省县共同负责。 在每项事权中，决策权一般由高层政府拥有；执行权则应当给予基层政府；监督权更多体现于上级政府和本级人大。决策权所需成本较小，执行则需要大量的资源与之配套，而为使上级政府的监督权具有权威性和可信性，财政收入总体应适当向上集中，以体现社会主义集中力量办大事的优势；同时，在分权和制衡各级政府拥有的决策权、执行权与监督权后，财政支出的大部分应该在地方政府安排；而财政收入与支出之间的差额，势必要通过上级政府对下级政府的转移支付弥补。在各级政府的财权(力)与事权得到匹配、财政收支得到合理安排后，地方政府才能有效执行中央政府的决策，使公共产品的提供达到帕累托改进状态。 二、用“改革顶层设计”的理念深入探索我国地方税体系的构建 地方公共财政得以存在的理论基础是财政联邦主义，财政联邦制是处理政府间财政关系的一种规范制度，强调各级政府在财政支出上的独立性和自主性。这个理论的核心就是财政分权，现代财政学之父马斯格雷夫认为，适当财政分权有利于经济效率，并且从效率和受益的角度考虑，提出财政的基本职能分配，并且将税种在各级政府间做粗略划分：中央政府适合征收所得和支出税；地方政府适合征收财产税。综观国外分税制实践，各国十分注意地方税制在整个税制建设中的重要地位。在我国，1994年构建的分税制财政管理体制，虽将税种分为中央税、地方税和共享税，但在实践中，不断增加的共享比例，使一些地方税比重降低。在现行税制中，完全属于地方固定收入的税种有10个，但有共享性质的税种就有7个。如何为地方政府建立长期的稳定的收入来源，亟须进行地方事权与财权(力)匹配的“顶层设计”：在统一税政的前提下，积极培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。
