一、户籍制度改革的背景与问题 城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。对于户籍制度改革的共识也是众多改革之中最为充分的。但是改革幅度很小，至今尚未大规模起步。同时它也是近年来如此众多的改革领域内对改革目标、方向与路径认识最不统一，被利益绑架最深，最缺乏改革动力的一个制度。 目前我国有2亿多流动人口特别是1.5亿多的农民工，他们既是对我国工业化、城镇化、现代化建设做出了巨大贡献的群体，也是大部分工作和生活时间都在城市的常住人口，但是城乡户籍制度却把他们挡在了城外，不能享受到城市公共服务和分享城市发展的成果。当前对外来人口的管理与服务也成为社会管理中最突出的问题之一，也是最难解决的问题之一。如何能够积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现城市公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖已成为当前促进人口城市化、转变经济发展方式、实现“以人为本”和科学发展观的本质要求。这是能否解决“三农”问题，能否实现城乡统筹和可持续发展，能否实现发展方式的根本性转变，能否实现共同富裕和社会公平正义的核心和关键所在。 如何在城乡户籍制度改革上有所突破，如何破解这一计划经济遗留下来的制度性难题是理论和实践上都不能回避的、迫在眉睫的问题。本文首先在总结户籍制度的历史变迁的基础上，梳理了户籍改革所面临的难题和困境；其次讨论了目前各地所进行的户籍制度改革的做法，特别是重庆户籍制度改革的理论与实践，并在此基础上进行了分析和评述；最后归纳总结了当前户籍改革的路径、方式和方法以及所取得的经验，并提出了相应的政策建议。 二、对户籍制度的认知和户籍制度改革的争论 要对户籍制度进行改革，其中一个必要条件就是对它的本质、存在依据和条件、改变的动力和机制、所产生的问题与危害等一系列理论和实践上的问题有深刻的认知，只有在此基础上才能够产生解决户籍制度问题的社会共识、社会行动与社会政策。 1、户籍制度的本质和核心是什么？支撑它存在的制度基础是什么？ 户籍制度如果仅仅是一个制度性的歧视问题，我们既然有强有力的政府，那为什么不可以就一纸文件宣布取消了呢？难道政府希望维持一个对农村居民歧视的制度？实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所想象的要复杂得多。 实际上，并非户籍制度本身，而是其背后的一整套财政、社会管理体制和法律权利体系使其改革步履维艰。它是涉及面最广、涉及体制改革层次最深、涉及利益人群最多的制度，其本质是附加在它身上的各种社会福利和权利的区隔。首先，户籍制度是一个历史的产物，它所形成的城乡差别的制度性鸿沟已经经历了五十多个年头；其次，它并非一个人为制度设计的产物，而是计划经济演进的一个制度性结果。计划经济时期，中国形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的、以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级，分为全民所有制和集体所有制，其中的福利分享是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。 户籍制度的内在逻辑形成于封闭内生工业化的计划经济发展战略。新中国刚刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于社会制度的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‰到50‰，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。这一说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地用来解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。具体来说，大致表现为以下两个层面：
