改革都是在一定的价值观支配下进行的，政府机构改革也不例外。任何价值观又必然具有一定的价值取向，驱动人们采取行动，并决定行动的内容和效果。价值取向是政府机构改革的深层结构，是推动政府机构改革的内在动力，因此，研究政府机构改革也必须从这里出发，才能找到制约改革成功与否的关键，并进而发现其未来变革的方向。遗憾的是，我们浏览国内现有研究文献，发现以此为立论的成果十分少见。在中国知网(CNKI)中国期刊全文数据库和学位论文全文数据库中输入“政府机构改革价值取向”进行篇名检索和主题检索，只获得了5篇相关论文。这些成果论述政府机构改革的价值取向，主要存在以下问题：(1)虽然定位于价值取向，但并没有提炼出政府机构改革的价值取向，或者没有紧密围绕这一命题展开论述①；(2)将政府机构改革的价值取向等同于改革所要达到的具体目标②；(3)对政府机构改革的价值取向的认知存在偏差，如提出市场取向、公众取向和效果取向等③；(4)没有从价值取向出发对中国政府机构改革的成效进行评价，因而无法提出对改革具有指导意义的方向性建议。本文力图从以下几个方面进行尝试：(1)总结和提炼政府机构改革的价值取向，并对它们之间的内在逻辑关系进行梳理；(2)从价值取向出发提出评价政府机构改革的标准，并对改革开放后中国政府机构改革的成效进行分析；(3)对今后政府机构改革和大部制改革提出相关建议。 一、政府机构改革的价值取向 有的学者认为：价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性④。也有学者认为：价值取向是行为取向，指人们按自己的价值观念对不同价值目标所做出的行为方向的选择⑤不难理解，价值取向实际上是最终决定人们做什么以及怎样做好的内在动力。 政府机构作为实现统治职能的载体，是政府意志的集中体现。要理解政府机构改革的价值取向必须从政府的价值取向或者公共行政的价值取向说起，政府机构改革的价值取向从属于公共行政价值取向。 浏览国内学者对公共行政价值取向的研究成果，我们发现有两派观点。一派认为公共行政的价值取向应是效率和公平，持这一观点的学者主要有包国宪、周云飞⑥，赵林如⑦，龙兴海⑧，孙建军、丁友良⑨等。他们大都从乔治·弗里德里克森(George Frederickson)为代表的新公共行政学派理论中寻找理论根源，认为传统的公共行政只关注效率问题，新公共行政则增加了社会公平问题。“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理之中”，传统的公共行政试图回答以下两个问题，即：“(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)？(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)？而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平？”⑩另一派则认为公共行政的价值取向是民主或民主行政。持这一观点的学者主要有张成福、党秀云(11)，颜昌武、刘亚平(12)，孙浩(13)，赵晖(14)，陈毅松(15)。他们往往会从赫伯特·西蒙(Herbert Simon)与德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)的争论中去寻找理论根据。沃尔多对西蒙的效率中心主义进行了猛烈的批判：“不管是私人行政还是公共行政，在一个重要且影响深远的意义上，都失去了对民主理念的忠诚。它们是不忠的，因为它们坚持认为，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某种位于行政之外的东西。”“人们认为，我们应该将效率看作是行政‘科学’的中心概念，但因为我们‘信仰’民主，所以我们得容忍某种程度的民主，这种看法是在破坏美国社会的根基。只要这一规定得到实际的遵循，那么，要坚持认为效率是价值中立的，并同时承认它在行政‘科学’中的中心概念地位，就要承认自己是虚无主义的。”(16) 上述两种价值取向都有其合理性，不存在谁对谁错的问题。效率、公平价值取向与民主价值取向不是互相排斥和背离的，但两者的指称内涵有所不同，前者指目的取向，后者则是工具取向。民主是达致“善治”的药方，是实现效率和公平的途径。例如，通过建立公开和透明的“阳光政府”，强化民主监督，是提高政府效率的有效途径；通过民主的诉求机制，反映不同利益主体的愿望，实现公共资源的均衡分配，就为实现社会公平提供了有力的保障。本文更倾向于主张效率与公平作为公共行政的主导性价值取向，这是因为行政的最重要职能是执行国家的法律，主要是通过工具理性和技术理性实现效率与公平。尽管政治与行政二分的理念如今已经没有多少人认同了，“政治、行政是密不可分的”越来越成为学术界的共识，但这并不等同于把政治、行政混为一谈。政治是民主过程，民主价值是其不二选择，但行政承担着执行国家意志(法律)的职能，不能简单地将执行等同于民主。政治责任存在失真以及政治责任与科层责任之间存在断裂现象(17)，为此需要通过一些行政过程中的民主来加强公共责任，如通过政府绩效管理活动(18)等，以弥补宪政民主之不足。此外，国家意志的表达程序非常严格，法律有时落后于实践，需要通过民主行政达成利益共识，以弥补政治民主的时滞。但是，所有这些都不能将民主作为公共行政主导价值的理由，不能否认行政是执行国家意志这一基本属性，否则，行政将会凌驾于政治之上主宰一切，那将是非常可怕的。一句话，公共行政需要民主，但不能将公共行政等同于民主，也不能将行政工作当做民主工作来做。公共行政的执行性质决定了效率与公平是其基本的价值取向，民主价值取向在公共行政领域只处于从属的地位，只局限于行政决策过程的某些领域，并且是为实现资源配置的效率与公平服务的。 政府机构改革的价值取向更是如此。政府机构设置的主要目的在于执行国家的职能，有效地贯彻政府的战略意图，保证公共资源配置的高效与公平，以达到“善治”的目的。政府机构设置是民主机制作用的结果，但不能说政府机构改革本身是为了实现民主行政。政府机构改革，在诸如撤销什么机构、设置什么机构、机构的职能和权限以及人员配备等问题上，重点应考虑如何保证公共资源的有效与合理配置，以便更好地落实政府的施政意图。因此，效率与公平是政府机构改革的基本价值取向。 政府机构改革的效率价值取向是指如何通过机构设置更快、更便捷和低成本地提供公共服务以实现政府的职能；公平价值则是如何通过机构设置使公共资源实现合理和均衡配置，以更好地和更公平地满足民众的公共服务需求。长期以来，在马克斯·韦伯(Max Weber)的官僚制的影响下，政府机构设置强调理性、准确和严格的职能划分，部门之间权责分工明确，不同岗位之间有严格的界限和工作标准，实现政府工作的非人格化，进而使政治意志准确无误地得到贯彻和执行。在自由竞争资本主义时代，政府只充当“守夜人”角色，政府职能相对精简，在政府机构设置上更多地遵循效率原则和价值。二战以后，西方国家在福利主义思潮的影响下，政府职能扩张，政府大包大揽，为社会提供大规模的公共物品和公共服务，导致政府机构臃肿庞大，公平价值代替了效率价值占据主导地位。20世纪70年代末，新公共管理运动兴起，政府职能大量“卸载”，“管理主义”重新抬头，效率至上价值再一次被奉为圭臬，导致政府机构缩减，大量裁减人员，公平问题恶化，一些国家公共部门的人员走上街头进行抗争，一些公共服务价格上升、质量下降，产生了公共性危机。于是，一种新的替代性的理念产生，即新公共服务理论，实质是对效率至上主义的修改。由此可见，政府机构设置的价值取向一直都在效率与公平之间反复和徘徊，但也说明，任何效率或公平单向度的价值取向都是有失偏颇的。
