一、问题的提出 上世纪90年代中后期以来，众多国内外学者的区域经验研究发现，农村基层政权在财政短缺与职能转型的双重压力下，自身的公信力和政治权威面临不断流失的严峻挑战。 O'Brien在对华北地区农民维权活动的研究中，发现大多数农民将中央政府看作是仁慈的化身，而基层政权多被表述成掠夺者的形象。[1]Tianjian Shi对中国区域农民政治认同度的调查发现，农民政治认同度呈现自上而下的递减分布，中国农民更为信任高层和中央政府而不是基层政府。[2]Lian-jiang Li对中国三个省的农民的问卷调查研究表明，63.1%的研究对象认为上面是好的，下面是坏的，并把这一现象表述为“差序政府信任”[3]。国内学者郭正林在全国9个省区通过发放调查问卷的方式对农村干群关系和农民的权威认同心理进行了量化研究，发现农村非集体化改革以来，农民的权威认同结构呈现出正式权威与非正式权威并存，正式权威影响不断弱化的双因子形态，农民的权威认同仍然是以亲缘—血缘关系为基础的具有民间性和传统性特点的非正式权威结构，权威的认同范围局限于村落。[4]中组部党建所课题组开展的当前群众对党的各级组织的满意度调查发现，在回答“当前，基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时，回答“对党的各级组织都信任”、“对党的各级组织都不信任”、“对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任”、“只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占32.47%、7.68%、53.67%和6.57%。[5]肖唐镖、王欣在总结1999-2008年间在江西、江苏、山西、重庆、上海五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是自上而下逐级递减的。[6]上述学者的经验研究较为关注政府信任差序结构的现象本身，展示了税费改革后农村基层政权公信力状况的宏观走向，但较少探讨这种差序信任结构的内在成因。这也为我们进一步研究提供了空间。 需要指出的是，农村基层政权并不只是行政学意义上“乡(镇)”这一层级，而是包含了更为基层的村级组织。从政府层级来看，行政村不属于国家行政机构的正式序列。但行政村的组织结构仍然带有很强的与上级政府对口设置的色彩，主要包括村党支部、民兵连、妇联、共青团等组织，其形成也有一定的国家法律依据，是国家政权发挥作用的微观基础。从资源的分配与管辖权来看，行政村掌握着村集体土地的管理与分配权限，对行政村内的区域经济、文化、政治活动有直接的影响。同时，按照《村民委员会组织法》规定，村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。因此，村级组织决不只是一个纯粹的“村民自治机构”，而是一个具有准政府职能的一级组织机构。它既不是一个单纯的政治组织，也不是一个单纯的经济组织，而是一个兼具经济与政治性质一体的综合体，在事实上同样构成了农村基层政权的重要序列，具有一定的政权性。 二、文献述评 西方虽有不少学者关注到中国政府差序信任的现象，但直接针对中国基层政府信任度低的解释性研究并不多见，更多的是从宏观或中观层面探讨政府/政治信任生成的基础。西方对政府/政治信任的生成主要有历史文化和制度绩效论两种解释路径。[7]历史文化论的理论假设认为政治信任是内生的，外在于政治生态环境的，根源于人们早期的社会化过程以及特定的文化规范。[8-10] Daniel Elazar按照政治文化属性的差异将其划分为道德主义(Moralistic)、个体主义(Individualistic)以及传统主义(Traditionalistic)三种类型。[11]45道德主义政治文化传统强调公众参与以及对共同体的归属感，公众对政府的信任程度一般比较高；个体主义的文化传统则信奉最低限度的小政府理念，政府信任度通常较低，公众政治参与程度也较低；传统主义则更为强调政治精英的作用，肯定社会秩序等级存在的合理性，这种政治传统下的公众对政府的信任度比较模糊。[11]57 历史文化论将中国差序政府信任的产生归结为中国集权政治文化传统的影响。在集权的政治文化下，无论是为了统治者的利益还是实现国家对地方的有效整合，都需要创设一套民众支持中央而不是地方的意识形态体系。 制度绩效论则以理性选择理论为基础，认为政治信任是外生的，根据被信任者相关信息的理性判断而产生，良好的制度绩效催生政治信任；反之，则滋生猜疑与不信任。制度绩效论又可细分为政治制度论与福利制度论。政治制度论认为民主制度比独裁制度更有利于信任的形成。福利制度论认为，政府通过建立社会福利制度，保障国民的基本生活，构建社会安全网，从而降低人们的不安全感，并降低国民为各自利益而进行的市民参与(如工会的罢工、示威)，这样，一种普遍的信任就会产生。[12]在制度绩效论者看来，中国民众偏信中央政府的政治信任结构与中国特殊的中央集权体制密切相关，中央比地方拥有更多人事、财力、象征、传播等核心的政治资源来获取自身政治信任，地方政府往往成为上级政治机构失败政策和行为的替罪羊。 国内学者较多从微观角度对基层政府信任度低下进行解释，如地方政府角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化[13]；或者腐败、寻租、扭曲政绩观[14]；或者缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄[15]以及不同层级政府治理绩效形成的“政府合法性水平层级差异”[16]，等等。也有学者注意到基层政府的政治接触结构对政治信任的影响，基层政府身处与民众接触的第一线，与民众的接触是全方位的，民众最容易将不满意归结于基层政府，从而带来情感的疏离和信任的下降[17]。
