1.问题的提出 由于乡村社区公共品的供给存在着外溢效应，以及普遍存在的村民“搭便车”行为，因此，它不能由市场及私人进行主导性供给，而必须由政府及乡村社会共同承担。由此，乡村社区公共品就被概括为“在村庄社区范围内，满足农村公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务。”[1]与期望相悖，乡村社区公共品供给在家庭联产承包责任制后却日益陷入困境，出现了供给总量严重不足、供给结构不合理、效率及质量低下等诸多问题。这一现状引起了“三农”学者及相关研究者的高度关注，他们纷纷从财政学、管理学及社会学等多种视角进行了剖析。 然而，学术界研究的关注点主要集中于当前困境、缘由及政策建议等方面，对乡村社区公共品供给制度变迁及变迁的内在动因分析不够。同时，理论研究也表现出：不加辨析地将不同服务范围、不同项目类型的公共品作出笼统定性，要么从产权角度探讨农村社区公共品供给的市场化机制，要么从财政角度探讨税费改革后的新型筹资渠道，往往缺乏对不同类型公共品的差异及公共品建设与区域差异的关联性考察。[2]由于未能突出乡村社区公共品的治理特点，从而无助于提出契合于农村实际需求的制度创新路径。 2.本文的分析视角及理路 鉴于研究中存在的问题，笔者从乡村秩序演进的视角，对乡村社区公共品供给模式进行理论透视后发现，这两者之间存在着紧密的契合性与关联度。换言之，笔者认为，我国乡村秩序的演进逻辑与乡村社区公共品供给的发展脉路具有内在的一致性。所谓“乡村秩序”是指乡村社会平稳、有序的均衡状态。乡村秩序运行机制主要包括三个相关变量：国家能力、农村社会结构与农村社会群体的共同意识。[3]其中，(1)国家能力主要指，国家政权运用政治权威、制度安排及意识形态对乡村社会进行有效控制的能力，它对乡村秩序生成具有发动及统合的作用；(2)农村社会结构主要是指，在村社共同体范围内基于成员利益整合而形成的社会关系和社会地位相对稳定的制度化互动模式，它处于乡村秩序生成的中间层。当国家政权建设下沉推进时，它通过调控乡村社会力量及资源配置方式与国家力量达成平衡，同时，它通过对个体及群体的形塑影响到农村社会的价值观及文化观；(3)农村社会群体的共同意识主要指，基于村庄社会关联[4]而形成的具有共同体意义的价值评判及行动趋向。 笔者认为，这三个相关变量在不同的历史时期与社会因素作用下，会产生不同的乡村治理秩序，即本文所言的“内生秩序”与“外生秩序”。一方面，当农村社会结构与乡村社会共同意识相互整合达成均衡状态，同时它又与国家权力相对分离时，乡村的治理秩序由乡村内部生发出来；另一方面，当国家能力以政权建设下沉的形式对乡村进行权力渗透，借此有效统合了农村的社会结构并重构了乡村的价值观时，乡村社会基于“行政嵌入”的方式形成“外生秩序”。这两种比较典型的乡村秩序都曾在中国历史中出现过，并对乡村社区公共品的供给模式形成了重要影响。鉴于此，本文按照以下分析理路展开，即对这一基本论题进行两次“历史审视”与一次“现实考察”，并基于历史与逻辑相统一的方法提出：在重塑乡村秩序的基础上，实现国家与村社接合的公共品供给模式。 一、历史审视之一：“乡村内生秩序”主导下的公共品供给——村社自足 在传统乡村社会，由于面对分散的小农经济，政府管理受到行政成本的制约，国家无力建设县级以下有效能的政权形式，皇权只能至于县，县级以下则通过“简约主义”[5]的方式实现治理。但“简约治理”并非无本之源，乡村结构与组织形态中的士绅精英及宗族共同体意识为其提供了社会基础。在此基础上，基层社会享有高度的地方自治权，乡村在与国家适当分离的状况下形成了具有凝聚力的内生秩序。与此相契合，形成了以士绅精英领导为组织形式，以宗族自治及农民宗族认同为运作基础的“村社自足”的公共品供给模式。这一模式适应了传统社会经济、政治与文化的发展，满足了当时村社公共品的基本需求，也进一步提升了乡村社会的自身整合能力。 第一，封建国家以信仰、价值体系及公共权力组织体系等要素为“村社自足”的公共品供给模式提供了合法化意识形态的支撑。在传统社会时期，国家也直接提供部分全国性农村公共品，它主要涉及两个方面：农业技术推广及基本农田水利设施的建设。由于农业技术推广及信息传播具有超地域性特征，因此，其必须由中央政府介入进行全国范围内的示范及诱导，而全国性的农田水利设施建设则更加突出，以至于魏夫特认为，由于中国特有的治水社会需要，导致了东方专制主义及集权官僚机构的形成。除此之外，中央政府无力提供村社范围内与村民生产生活息息相关的公共品，比如，祭祀、治安、道路桥梁、社会保障等，因此，乡村社区公共品的供给不得不借助于村社集体来满足其需求。 国家与乡村社会的适当分离，并不意味着放任乡村社会的完全独立，国家与政府将信仰、价值等文化观念，以某种象征的形式嵌入到民间的社会仪式与地域文化中，并逐渐渗透至民众世俗生活的秩序中，为民众的世俗生活提供了意识形态的支撑，从而保障了“村社自足”这一公共品供给模式的合法性及有效性。杜赞奇通过河北省邢台地区的水利管理组织这一典型案例的研究，揭示了国家如何有效利用文化网络将地方社会融入权威系统。他指出，水利供给中的龙王祭祀体系是大众宗教和人间统治机构相似的天界官僚机构的缩影。利用迷信中的等级体系，封建国家通过祭祀这一媒介将自己的权威延伸至乡村社会，以完成水利的有效供给。[6]由此，传统国家维持了乡村秩序对“天界”等象征性代表的依赖，为村社自足的公共品供给提供了隐秘的意识形态支撑。同时，传统国家设置的公共权力的组织形式——科举制促使了不同社会阶层之间的流动，加强了封建国家与乡村社会之间的流动，使乡村社会加强了对皇权的认同性。从而，这一组织形式成为塑造乡绅精英和农民家国观念的重要制度安排，为农村社区公共品“村社自足”模式的有效生成间接提供了组织基础。
