制度是在一个特定群体内部得以确立并实施的行为规则。随着外部社会经济环境的变化，制度发生替代、转化和交易等一系列动态过程，即制度变迁。制度学派认为，经济增长的根本原因是制度的变迁。土地制度是农村经济发展中的基础性制度。当前中国实行农村土地由集体所有，以农民家庭为单位的分户承包经营制度，这样的制度安排在一定程度上调动了农民的生产积极性，促进了农业生产和农村经济的发展。但是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革开放的不断深入，中国农村土地制度表现出一些问题，对农村社会经济的发展产生不利影响(丁军等，2010)。因此，积极推进农村土地制度改革，对于加快农村经济发展，保持农村社会稳定具有积极的意义。本文在剖析当前中国农村土地制度存在的问题的基础上，提出中国农村土地制度主体化改革的构想。 一、中国现行农村土地制度存在的问题 1.土地所有权制度的模糊性威胁农村经济发展和社会稳定 (1)土地所有权主体模糊，农业生产效率不高。根据法律规定，我国农村土地归集体所有，但是法律并没有明确赋予其独立的法律人格。在土地集体所有的制度下，土地的所有权主体模糊，“集体”概念不清。在现实中，农村土地集体所有中的“集体”概念具体化为乡镇、村、村民小组三级体系，法律却没有明确界定所有权主体，我国《宪法》笼统地界定为农民集体所有，《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有，《土地管理法》和《农业法》则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有，《物权法》界定为村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有。在这种模糊的所有权制度下，当所有者权利的经济利益较高时，乡镇、村、村民小组可能会争夺土地收益；而当所有者权利的经济成本加大时，乡镇、村、村民小组可能会互相推诿而导致所有者缺位。在当前的农村土地所有权制度安排下，农民对土地的集体所有权只是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这必然造成农民主体意识的淡薄，影响农业生产效率的提高。 (2)土地所有权权能不清，集体权益得不到保护。农村土地集体所有权的权利内容模糊，权能不清晰。农村集体虽然是土地所有权的形式主体，但却没有成为真正法律意义上的土地所有者，集体土地所有权的权能在很大程度上被弱化了。作为土地所有权主体，农村集体需要对土地利用情况进行监督，却不拥有土地的收益权、抵押权。农村集体无权买卖集体土地，集体土地只有经国家征收后才能出让、转让，现行法律也不允许集体之间相互买卖土地；农村集体公共设施、公益设施建设用地必须由县级以上政府批准，农村集体对农村土地的使用并没有决定权，这不仅使农村集体几乎完全丧失了对农村土地的支配权，同时也使农民的土地权利具有相当大的不确定性，从而必将导致集体权益得不到有效保护，不利于农村社会稳定发展。 2.土地经营制度中的缺陷降低了农村经济发展效率 (1)家庭承包经营制过分追求土地的公平分配，土地耕种效率下降。在1978年以后，我国农村土地实行家庭联产承包责任制，出于维护农村社会稳定的考虑，农村土地按照劳动力或家庭人口平均分配，不仅是数量的平均，也是质量的平均。过分追求公平分配的制度，在客观上造成农民个体土地的分散和狭小(丁任重等，2008)。一方面，土地地块狭小、分散的格局严重影响了机械化作业，拖拉机等农用机械和设备因为在狭小空间内伸展不开大大降低了效率；另一方面，农业科技很难在农民个体经营的情况下得到广泛传播，一项农业科技的现实运用是需要付出相应成本的，如项目使用费、专利转让费等等，农业技术的使用成本对于农民个体而言是十分昂贵的，农民自身的科学素质不高，学习能力不强，农业科技很难在土地家庭经营的情况下进行有效地推广和应用，农业生产效率必将由于缺乏科技支撑受到不利影响。 (2)家庭承包经营制使交易成本逐渐增加，农民利益受损。交易成本，包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价的费用，订立交易合同的费用，执行交易的费用，监督违约并对其制裁的费用以及维护交易秩序的费用等。在家庭承包经营的制度下，由于市场信息的不对称，农民在交易中常处于弱势地位，实际交易存在规模不经济的情况，交易成本昂贵并逐渐增加。另外，农民自身抗拒市场波动风险的能力比较弱，在实际交易中，农民利益常得不到保障。从实际来看，土地家庭承包经营制度下，昂贵的交易成本主要表现在市场上购销商品的费用，即人工费和差旅费、催收货款的费用、违约及受欺诈的损失、处理交易纠纷所产生的费用等方面。随着经济的发展和物价的上涨，农民购置基本生产用品和资料，如种子、化肥、农药等的支出会逐渐增大，对农民来说，在交易成本不断增加的情况下，其基本利益是无法得到有效保障的。 3.土地管理制度中存在的问题影响农村土地的合理利用 (1)农村土地的管理不规范致使管理权限模糊，土地管理效率不高。一方面，由于多部门参与农村土地的管理工作，部门之间的沟通和协调的难度增大。如在土地利用规划中，存在着总体规划与镇(乡)、村规划之间的矛盾与冲突。现行的土地管理制度规定，各级人民政府组织编制土地利用总体规划，并规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”(《土地管理法》)。但实际上，这两种规划之间存在缺乏协调、甚至相互矛盾的问题。另一方面，由于土地管理的多层级管理问题和交叉管理问题，法律对各级政府和管理部门的工作职能和管理权限并未进行明确界定和规范，在实际工作中，各级政府和职能部门之间越位、缺位或错位的问题突出(袁铖，2009)。不同的部门之间有利益时争相管理，出了问题互相推诿，尤其是各级政府部门侵害农民利益的事情时有发生，致使农村土地管理的无序与低效。
