一、前言 财政分权是当前我国宏观经济制度改革关注的一个重点问题。在某种意义上，财政分权本身就是产权安排问题，是对有关公共财政领域的权利和义务在各级政府之间的界定。因此，要对财政分权做出合理的安排，首先要深入理解产权的根本属性及其安排体系的本质要求。一般地，产权本质上体现了物品属性所衍生出的权利在利益相关者之间的分配关系，而体现人与人之间关系的权利必然是相互的而不能单向地归某一方所有，这就意味着产权界定的核心是明确当事人之间的责权关系，通过责权的合理界定来为激励和约束机制提供支持，从而保障相关物的有效利用及其收益的合理分配。同时，责权的履行及其相应的激励和约束之有效性必须由相应的执行机制来保障。这样，产权安排实际上就包含了两方面的内容：界定责权的安排体系和提供保障的实施机制。因此，产权安排的完整性也体现为两个层次的基本特性：一是权利与责任的对称性，即没有不承担责任的权利，后者是一种有缺陷的产权安排；二是保障执行机制的有效性，即不仅责任是产权安排必不可少的一部分，而且责任的履行也必须由有效的法律提供保障。 需要指出的是，产权安排的合理性体现在与社会环境的适应性方面，没有一成不变的最优产权，只有最适产权。事实上，并非产权安排所界定的责权关系越对称、每一方的应得权利体现得越充分，社会总效率就越高；相反，产权安排中责权关系的合理性和对称性与社会总效率之间往往呈现倒U型的曲线关系。一方面，当产权安排中存在明显的责权不对称时，往往可以促进社会总效率的提高和社会总财富的增加：一者，强势者会享有更多的权利而尽更少的义务，从而占有更多的财富，产生较高的储蓄率，而当这些储蓄投入到生产领域时就会带来经济的增长；二者，弱势者会享有更少的权利而尽更多的义务，因为他们没有积蓄而不得不支出更多劳动以维持日常生活。另一方面，当产权安排中责权关系严格对称时，每一方都会获得其应得利益，从而导致社会财富的均等化及储蓄率的降低；社会流动性的下降也会降低人们劳动支出的积极性，导致社会财富和社会总效率的下降。当然，一般地，随着人类社会的前行，偏重于强势者权利的不完善产权安排往往会逐渐暴露其缺陷，使社会总效率开始下降：随着人类财富积累的增加，如果没有持续且稳定的社会消费，社会生产就会受到抑制；社会财富的进一步拉大也会导致社会矛盾加剧，甚至产生剧烈的社会对抗，从而使社会劳动出现错误配置。 在很大程度上，财政分权体系只是一个具体领域的产权安排，因而它具有与一般产权安排相似的特性和要求。一者，财政分权体系也要注重权利(财权)和责任(事权)的对称，不能只考虑财权的分配而忽视事权的承担，否则就会造成财权安排的结构性失衡；二者，财政分权体系也必须有一整套的法律制度来保障其实施，否则就会出现只追求财权而忽视事权的结果，乃至财政分权安排空有条文。同时，和产权安排一样，财政分权体系也没有最优形态，它随社会环境的变化而不断调整，从而也就不能简单地照搬其他国家的财政分权体系。此外，财政分权体系的优化与社会效率之间没有必然的正向关系，相反，在一定限度内的责权失衡情形下，各级政府往往更有激励来发展地方经济，从而导致经济总量的快速增长。不过这种激励往往源于当政者对自身利益的追求，它使经济的快速发展往往依赖于资源的粗放式开发和投入，从而呈现出浪费式的增长态势。正因如此，在不平衡的财政分权体系下，经济的发展往往具有较大的波动或动荡性，短期快速增长和长期经济中断之间往往存在一种内在紧张，从而难以维持可持续的发展。在很大程度上，近十多年来中国各地正呈现出这种发展态势，这也凸显出我国财政分权体系上的缺陷。 二、财政分权的理论基础和现实问题 财政分权是宏观经济领域一个重要的公共制度安排，它主要涉及地方政府和中央政府之间有关征收权利和支出责任的划分。一方面，几乎任何国家的政府体系都存在一定的等级性，中央政府对绝大多数的地方事务往往缺乏足够的处理能力，因此，地方政府应被允许其自主决定本地预算支出规模与结构，从而自由选择其所需要的政策类型以促使地方更好发展；另一方面，地方政府的活动多以地方利益的最大化为出发点，而这并不一定符合整个国家的利益，因此，中央政府必须拥有超越地方的经济力量，从而能从全局来规划整个国家的平衡和协调发展。例如，马斯格雷夫从财政的三大职能出发分析中央和地方政府间进行财政分权的合理性和必要性：一方面，宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，这是因为地方政府不仅缺乏充足的财力，而且经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；另一方面，资源配置政策则应依据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府往往比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。同样，奥茨“分权定理”认为：如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供效率更高；原因在于，与上级政府相比，下级政府更接近自己的公众，更了解其辖区内选民的效用与需求。 一般认为，适当的财政分权至少可以产生如下几方面的作用：一是有利于促进经济增长。财政分权可激发地方政府的主动性和积极性，促进地方政府之间的竞争；同时，地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，可以更好地规划本地区的社会经济发展[1]。二是有利于促进社会制度的完善。财政分权能激发各地进行与本地相适应的制度创新，制度的扩展扩散又间接地促进其他地方的制度创新，从而最终促进公共政策制定上的“技术进步”。三是有利于降低官员的腐败。政府间的竞争会降低官员在提供公共服务过程中寻租的权力，抑制他们制订干预和扭曲资源配置政策的可能性；在分权下，政府官员必须对单一管辖区内某一特定的任务负责，其业绩的评价也相对容易得多，这有助于将官员的努力和报酬直接挂钩，也使政府官员更愿意承担责任。四是有利于环境质量的改善。环境质量构成当地居民的直接生活质量指标，地方政府为了反映选民利益，必须把选民对环境质量的偏好考虑进来，而选民则会在环境质量和就业水平之间选择一个恰当的均衡组合。正因如此，中国1994年实行的分税制明确划分了中央税种、地方税种和中央地方共享税。当然，随着社会经济的发展，中央和地方政府的实质财权和事权都发生了很大变化，以致深化财政分权改革又成为当前国内宏观经济关注的一个热点。
