城市化与农村土地制度创新

      [中图分类号]F301.2 [文献标识码]A 文章编号：1006-3862(2011)10-0019-06

      1 研究背景

      2010年中央1号文件，明确提出当前和今后一个时期城市化推进要把握两个重点，其中一个就是要把符合条件的农业人口转变为城市居民。改革开放以来，中国的城市化取得了巨大的成就，但在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和建设的美化，没有为农民分享城市化的成果带来更多的机会①。

      城市化过程实质上是一个利益重新分配的过程。由于城市化而带来的各种问题越来越多，各种利益关系也越来越复杂。这其中由于土地征收而导致的经济利益冲突，进而引发的社会问题也越来越尖锐。一方面，大量农用地被征收从而导致了一个引起社会广泛关注的群体，即“失地农民”，很多处于“种田无地、就业无岗、低保无缘、社保无份”的境况，正在沦为城市与乡村之间的新型“流民”，成为城市化进程中的新弱势群体[1]。另一方面，农村居民居住用地与人口迁移成逆向发展。农业劳动力的非农就业并没有相应地带来农地流转速度的加快[2]，农村人均建设用地逐年扩大。1996年到2004年，我国农村人口减少了9380万人，但农村居住用地却增加了150万亩，人均居住用地从193上升到218[3]。在城市化的过程中产生了下述矛盾：耕地保护和城市化用地的冲突越来越严重。与此同时，根据相关法律，农民的宅基地只能自建房，不能转让或抵押，农民无法分享由城市化进程加速带来的土地增值收益。

      此外，城市化转移的人口主要以农村青壮年劳动力为主，他们不再以土地为生存的来源，取而代之的是依附在城市中工作与生活，生活方式与城市人口趋于一致。这就要求农村转移出来的人口随着城市化的过程最终脱离农村土地，但是由于受到现有城乡二元户籍制度的限制，农村劳动力还难以实现自由流动；农村宅基地的吸附作用依然存在；原有承包地使得流动人口的回流现象日益显现；进城务工的农民受到歧视性政策的束缚；就业、社保、教育、医疗等方面缺乏必要的支持，等等。这些制约因素都使得现有的农村土地制度需要在保证大环境稳定的基础上有所创新。

      在学术界，围绕着农村土地制度改革的问题，允许农村非农建设用地进入市场，形成规范化的统一的城乡非农建设用地市场的声音颇为响亮[4]。同时，结合土地流转制度，“土地换保障”的方式也备受推崇。江苏无锡市推出的“双置换”模式，就是结合城市化开展的农村土地制度改革的一次积极的探索。

      2 “双置换”的政策体系

      “双置换”即以“土地承包经营权置换城市社会保障，以宅基地使用权置换城镇住房”。农村土地承包经营权置换城镇社会保障，是指在承包期内，对依法拥有农村土地承包经营权的承包方，自愿将承包地全部交回村集体经济组织、村民委员会或村民小组等发包方，其家庭人员获得与城镇居民同等的社会保障待遇。宅基地使用权置换城镇住房是指农户搬迁到安置区置换搬迁安置(公寓)房，推进农房聚集改造。2009年，无锡市在惠山区开展了“双置换”的试点工作。2010年，这项工作在无锡全面铺开。

      双置换的核心是承包经营权置换，放弃承包权的农民即可按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，同时享受城镇居民基本医疗保险待遇。其政策体系是：达到退休年龄的农民直接纳入政府保险；16周岁至退休年龄的，纳入城镇企业职工社会保险；16周岁以下的给予一次性货币安置。土地承包经营权置换的主要政策体系见表1。农民放弃宅基地的使用权，搬迁进由政府统一建设的集中居住小区。原房屋面积在200以内的，按照1∶1的原则进行安置；原房屋面积大于200的，按实际超出面积的50%折算增加产权调换面积，但每户实际安置面积≤250 。

      

      3 “双置换”后农民经济收益分析

      无锡市试行“双置换”的目的是让农民分享城市化的收益，同时也为破解经济发达地区土地资源日益紧缺寻找一条出路。“双置换”这一让农民转为市民的线性转变政策，可以说是一场由政府推动的制度创新。因此，衡量这一改革是否取得了一定的借鉴意义，应该从农民这一“经济人”个体去分析农民在置换前后的收益得失。