党在“十七大”报告中明确指出，要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这段话提出了一个重要的理论问题：大部制与部门间协调如何实现有效的统一？与之相关的问题则是：大部制如何应对协调难题？其限度在何处？跨部门合作如何为其提供有益的补充？围绕上述问题，本文拟从组织学的角度给出一个回答。 一、政府部门之间的协调难题 (一)一个现实问题：多个监管部门管不了一根豆芽[1] 2010年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报：和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。龙江派出所迅速开展工作，于4月9日提取到疑似有害豆芽样本。经检测，豆芽中含有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星、6—苄基腺嘌呤激素。其中，人食用含亚硝酸钠的食品会致癌，恩诺沙星是动物专用药，禁止在食品中添加。 为了解决这一突发事件，沈阳市打假办会同公安、工商、质监、农委等部门，召开专题会议进行研究。在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。 工商部门表示：在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。 质监部门表示：如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。 农委部门表示：按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。市农委还拿出了上级对此事的批件。 对于我国食品安全的监管困境以及严重的“碎片化”状态，人们常常用“十几个部门管不好一桌饭”、“七八个部门管不好一头猪”、“铁路警察、各管一段”等形象的比喻来描述。食品安全治理的“碎片化”是现代公共事务治理中具有一定普遍性的问题，这一问题是21世纪公共事务治理中遭遇的一种普遍性困境。[2] (二)治理的碎片化：部门主义的恶果 造成食品安全治理“碎片化”问题的原因是多方面的。首先，食品监管职能分散在工商、质监、农委等部门，且“历史形成的按资源要素分工的部门管理模式，强化部门利益、弱化统一监管”，再加上部门职能划分不清楚，[3]同级政府的部门之间因机构权限交叉、机构重叠、权责脱节，立法体制不健全、部门内部制约力缺少等原因，形成了各种形式的部门保护主义。各部门在立法、规划、政策制定、执法等工作中仅从自身的利益出发，忽视整体利益，违背了分部门管理体制所期望的良好分工协作的本意，既不能充分发挥各部门的作用，又导致了行政效率的低下，无法形成整体效能。[4]食品安全治理难题映射出一个普遍性问题：传统的机构设置和职能分配使得部门之间的协调异常困难。 面对碎片化的困境，一种解决方案乃是建立协调议事机构和机制，但成本却是高昂的。[5]从现实情况看，大量协调机构的设置常常是随意的、协调过程具有随意性、对协调的监督与追责的缺失。[6]另一种解决方案则是建立大部门体制。多数专家曾认为：大部门制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。[7]面对这一乐观的心态，我们仍需保持清醒的头脑。极端复杂与多样化构成了当今世界的特点：权力分散而不集中、任务趋同而不是细分或者分化、社会普遍要求更多的自由和个性化而不是一体化。[8](p.2-22)新兴的信息时代或知识时代需要不太固定的、渗透力更强的组织结构，在这种结构中，人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系。[9]从这个意义上说，大部门体制和跨部门合作都不能概括公共部门治理的全部内容。对组织形式的选择和合作机制的建构可能在不同的时期发生变化，因为外部环境或组织内部管理能力发生了变化。因此，需要深入探索的是不同治理方略在什么时候、何种条件下是可行的。 二、大部制还是跨部门合作：不完善的可选择事物间的抉择 (一)作为一种解决方案的大部制：“能”与“不能” 对“大部制”概念可以有两种界定：第一，它是政府部门设置的一种客观状态，其特点是部门数量少，各个部门的职责范围比较大；第二，它是一个机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的归并。[10]作发为应对治理碎片化的方略，应取第二种含义，这是一个结构整合过程，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。[11] 大部制聚焦于结构调整，并不能完全解决部门内部的运行机制问题：[12]此外，很多行政事项还需要部门间的协同合作。[13]此乃大部制自身固有的缺陷：部门再大，也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。[14]从改革后的大部门内部看，组成部门、规章制度、人员编制等多个方面与改革前相比，将会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部门内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。[15]大部门能否有效运作，必然需要兼顾“部门外”和“部门内”治理结构的同时优化。[16] (二)跨部门合作：解决部门外部冲突的可能选择 国人对大部制的关注超乎寻常，但对部门间的协调配合机制缺乏足够的重视。对我国来说，跨部门协同至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。[17]从国际上看，政府跨部门合作已是各国政府管理与治理的热点问题，也是各国政府建立并完善相应体制机制工作的重点和难点。[18]应运而生的协同政府理论的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标，其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能依赖设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。[19]政府机构之间的合作、协调和整合，可以称为“协同的”、“全面的”、“协调的”或“整合的”：在组织结构和合作形式上多以伙伴关系、网络、信息与沟通技术系统、协同政府、整体政府出现，多元互动是其本质特征。希克斯教授把跨界合作划分为四个层次：(1)政策制定中的协同或政策协同；(2)项目管理中的协同或项目协同；(3)服务供给(包括管制)中的协同；(4)面向个体的服务协同，即几个部门围绕特定客户的需求与偏好，协同提供综合而又个性化的服务。[20]有的学者从政策学的角度分析认为，跨部门协同主要侧重于三个层次：(1)政策制定中的协同；(2)政策执行和项目管理中的协同；(3)公共服务提供中的协同。[21]
