在我国推进大部制改革的热潮中，战略性地思考深化行政管理体制改革的未来方向是颇为必要的，它是稳步有序地推进大部制改革的一项基础性工作。有学者已经在这方面进行了探索，如周志忍提出了“大部制：难以承受之重”的警示与担忧[1]。也有学者认为，大部制改革是一个“不轻松的新长征”，在大部制改革后是否能够正视调整、理顺新的部门内部、部门之间以及中央与地方政府之间利益关系带来的改革的长期性问题，成为当前推进大部制改革需要高度重视的问题[2]。换言之，深化我国行政管理体制改革必须具有战略性的理论思考。 体制改革通常是沿着一定的路径进行的自我强化。我国行政管理体制改革的基本路径内含在中共“十七大”报告的表述中，但国内学界对此尚未作出深入的挖掘和分析，笔者试图借助当代较为前沿的“整体政府”理论与协作理论系统地探讨这一内含的战略性改革路径。中共“十七大”报告在阐发“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”时提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这表明，我国行政管理体制改革的总体目标是“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，其基本对策是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。“转变职能”是深化行政管理体制改革的关键，必须与“理顺关系、优化结构”相结合。这实际上已经构成了迈向整体性行政管理体制的基本内容，即建立“内联”治理结构和发展“外协”合作关系，并通过转变政府职能与建设和谐行政文化实现二者的整合。 一、建立“内联”治理结构 “内联”治理结构是“整体政府”(Whole of Government)理论与实践发展的逻辑结果。20世纪90年代中后期，英国首先提倡“整体政府”改革。此后，澳大利亚、新西兰、加拿大、美国等西方国家先后进行了类似的实践探索。1997年，英国工党执政后，在政府管理方式上继承了保守党的一些好做法，如管理主义和用户至上主义，但政府管理的主题发生了一个明显变化，即“利用‘协同政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”[3](PP.130～131)。“整体政府”既包括公共政策的决策、执行与监督，也包括部门纵向与横向的合作。Geoff Mulg认为，“整体政府”关注两个共同问题：一是协调，即引导和鼓励各机构、部门、单位和专业人员朝着大致相同的方向前进，至少不破坏彼此的工作；二是共同问题的组织和整合，即如何使动机、文化和权力结构有效适应跨越组织界限的关键任务[4]。澳大利亚政府调查委员会(RCAGA)通过调查发现，部门界限清晰、各自为政不利于解决跨部门形成的横切关注点问题(cross-cutting issues)，进而提出“整体政府”的“内联”治理结构两个层次的含义：一是基层“联合”，即地方层级的一体化，主要是解决地方层级组织分裂的问题，采用“一站式服务”，把联邦、州、地方政府和非政府组织的员工连接成一个组织整体，建立伙伴关系，进行联合治理；二是高层“联合”，即中央政府的适度集权与部门间的有机整合，具体方法包括伙伴关系的备忘录、一体化治理，以及与规模、风险相适应的制度化责任安排，并通过公共资金预算和联合拨款来保证[5]。从性质上看，“内联”治理结构属于介于传统科层治理结构与现代网络治理结构的中间类型，既强调适度集权控制，也注重信息的传递和组织协调功能的发挥。 在我国，三十多年的行政管理体制改革实践，其目标模式已由一元走向多元，即由过去单一的服务型政府，转向服务型政府、有限政府、法治政府、责任政府等多种管理理论并存的局面。这些目标模式的共同关注点就是致力于治理结构的建立与改善。有学者从政府治理的视角对我国行政管理体制的“内联”治理结构进行了初步探索。如张立荣提出了以麦肯锡7S系统思维模型为分析框架的政府治理范式变革整体性思路，即“我国政府治理范式系统中的战略、结构、体制、风格、人员、技术、共同理念等要素之间的相互关系以及要素与系统之间的关系以整体为主进行协调，局部服从整体，使整体效果为最优”[6]。这一整体性思路为我国深化行政管理体制改革，建立“内联”治理结构提供了有益启发，即着眼于整体，统筹谋划，行政管理体制的各要素(行政权力体制、行政领导体制、人事管理体制、行政监督体制、中央与地方的关系体制、行政区划体制等)的变革必须配套进行，且保持对社会环境的最佳适应状态。 结合我国行政管理体制的现状，借鉴西方“整体政府”的新理念，深化我国行政管理体制改革，建立“内联”治理结构必须坚持正确的指导思想，找准着力点和把握科学的路径依赖。深化我国行政管理体制改革的基本指导思想是按照科学发展观的要求，坚持以人为本，注重全面发展，强调协调发展，保证可持续发展，运用统筹兼顾的根本方法。其基本着力点是解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。其基本路径依赖则是稳步有序地推进大部制改革。 深化我国行政管理体制改革，建立“内联”治理结构应当在大部制改革的进程中通过机制创新来实现，具体应建立如下三大机制。 第一，建立结构化的部门协同机制。一方面，要对部门内部的组织结构进行职能整合，即通过大部制改革对相同或相近的政府职能进行整合、归并，综合设置政府机构，促使政府部门逐步向大农业、大交通、大文化、大科技、大环保的管理模式过渡，从而建立起部门内协同联动运作机制。如海南省在建立大交通后，由省交通厅统一负责地方航空、铁路的规划和协调工作，并指导、协调城市交通行业管理；另一方面，要对部门间的组织结构进行职能整合，合理地配置宏观调控部门的职能，强化行业管理职能，加强与整合社会管理和公共服务部门，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，将以往多部门下的部际矛盾转化成部际协调或部内协调，建立一种多中心的部际治理结构与制度安排。
