行政体制是行政资源、行政要素组合与运行的平台，事关政府功能的发挥和大众福祉的实现。1949年以来，我国行政体制走过了不平凡的历程，基本适应了我国经济社会发展的要求，但也存在一些不容忽视的深层次问题。其中，尤其值得关注与忧思的就是行政体制内卷化倾向。 一、概念解析 “内卷化”是人类学社会学研究的一个概念，把它引入行政学领域，便于我们从不同视角观察和把握行政体制运行与发展的脉络，为深化行政体制改革提供新思路。 1.“内卷化”概念的提出及其应用。“内卷化”概念最初由美国人类学家戈登威泽首创，他用“内卷化”来描述一类文化模式，即当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。[1] 此后，克利福德·吉尔茨在研究印度尼西亚生态变迁时提出了“农业内卷化”的概念。他认为，“无数的劳动力集中在有限的水稻生产中，特别是在因甘蔗种植业而改善了灌溉条件、单位面积产量有所提高的地区。1900年以后，即使旱作农业有所发展，人们的生活水平也只有非常小的提高。水稻种植，由于能够稳定地维持边际劳动生产率，即更多劳动力的投入并不导致明显的人均收入的下降，至少是间接地吸收了西方人进入以后所产生的几乎所有多余人口。对于这样一个自我战胜的过程，我称之为农业内卷化(Agricultural Involution)”。[2]学者黄宗智也用“农业内卷化”(他称之为“过密化”)概念分析长江三角洲的农业状况，他认为，“农业内卷化”是“以单位劳动日边际报酬递减为代价换取单位面积劳动力投入的增加”，这导致人口稠密的长江三角洲从20世纪30年代到80年代以来一直在“没有发展的增长”悖论中徘徊。[3]美国学者杜赞奇则把“内卷化”概念引入20世纪上半叶中国国家政权研究，他认为，“政权内卷化”与“农业内卷化”具有相似之处：没有实际发展的增长(即效益并未提高)；固定方式(如赢利型国家经纪)的再生和勉强维持。其不同之处在于正规化和合理化的机构与内卷化力量常处于冲突之中，功能障碍与内卷化过程同时出现。[4] 2.行政体制内卷化倾向的含义。根据戈登威泽、克利福德·吉尔茨、黄宗智、杜赞奇等人的阐述，我们可以给“内卷化”概念作一个大致界定，即“内卷化”是系统发展到一定阶段，由于内外因素的综合影响与制约，逐渐丧失活力，缺乏创新、扩张与再生的原动力和执行机制，转而向内推动系统不断精致化、复杂化的现象。参照这一界定，我们可以把行政体制内卷化倾向概述为两个齐头并行的趋势：一方面，行政系统在权力架构、运行程序、方法技术、行政文化等基础领域形成了定式思维、稳固不变的模式与整饬路径，并不断强化；另一方面，行政系统内各构成要素及要素间关系日益复杂而混沌，导致运行效率降低、运行成本增加，功能绩效不彰。这两个方面相互纠缠，彼此作用，互促共长。需要指出的是，行政体制内卷化倾向只是一种发展趋势，如果积极作为，尚有调控与改变的可能；如果放任自流，系统就有可能逐渐萎缩甚至退化。 二、行政体制内卷化倾向的现实表现 我国行政体制内卷化倾向的实践形式主要体现在行政权力、人事行政、运行模式、自我革新能力等方面。 1.行政权力分工复杂化，运行本位化。行政权力分工愈益复杂化在现实中外化为链式行政、职责交叉、权责不对称等现象。以食品为例，农业、林业、渔业部门各自负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种“铁路警察各管一段”的链式行政导致近年来食品危机事件频频发生，不仅极大地损害了我国的国家形象，而且严重危害了大众的身心健康。同时，职责交叉广泛存在于行政系统中。比如，“建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉”，[5]生猪屠宰上市到制成食品涉及30多部法律、10多个政府部门，桥梁管理则涉及9个部门等。在权责不对称方面，乡镇一级尤为明显，有权有钱的部门基本上被垂直管理了，乡镇平时很难指挥、协调这些部门，可相关工作一旦出了问题，责任全在乡镇。链式行政、职责交叉、权责不对称为权力行使主体间的利益博弈(利益包含物质、金钱、影响力、领导晋升等)提供了空间，预设了舞台。譬如，2009年，新闻出版总署与文化部就网络游戏管理发生公开争执，并诉诸媒体，引起各方关注。在争执的背后其实是网络游戏的市场价值及发展潜力，而2009年中国网络游戏市场规模就达到258亿元人民币，同比增长39.5%。[6]在日常行政中，部门对职能、机构、编制、职数等执政资源向来寸利必争，甚至还通过项目审批、达标评比、考核、创建等手段为本系统争取更多执政资源，这进一步加剧了权力分工复杂化、运行本位化的趋势。 2.人事行政混沌而粗放。我国人事行政一般由组织、人力资源社会保障、公务员、机构编制四个部门共同执掌，属“多龙治水”模式。在实际工作中，组织、人力资源社会保障、公务员部门负责选人用人，自然希望充分的干部人事权，但机构编制部门的行政取向主要是扮演“看门人”角色(核定并监督行政、事业单位履行职责、设立内设机构，按编制、职数限额配备人员)。如果财政困难或党政主要领导希望在人事方面规范行政，则上述部门间有可能建立较好的协调制约机制。如果没有财政压力或希望拥有更大的干部人事权，则部门间的行政天平会发生倾斜，使人事行政陷入混沌状态，一个地方或单位究竟有多少领导干部、多少工作人员、分别占用何种编制等基本情况都无法理清。这种混沌状态为更加自由的干部人事权开辟了空间，但也给人事行政埋下了隐患。从人事行政的操作层面看，没有明晰精细的职责体系、工作流程等，缺乏科学规范的绩效评价系统，行政人员以人际关系为纽带盘根错节、复杂异常，且忙闲不均、苦乐不匀，升降奖惩往往取决于一个地方或单位主要领导的意见。这种人治化、人际化色彩浓厚的评价模式会直接影响公务员的行政行为取向，降低行政效率，削弱治理能力。
