我国基层医疗卫生服务体系建设的目标、成效与改进路径

      2011年是新医改实现阶段性目标的收官之年。新医改要求在2011年底前实现城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全等五项重点工作目标，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担。目前，五项重点工作的实施已经接近尾声，新医改背景下的基层医疗卫生服务体系建设是否实现了这一阶段的预定目标，其建设成效到底如何，需要进行阶段性的评估和梳理。

      1 新医改背景下基层医疗服务体系建设的目标与要求

      基层医疗卫生服务体系是提供基本医疗与公共卫生服务的重要载体。其特征在于贴近群众，熟悉社区、乡村情况，具备一定的卫生服务能力。“预防为主、防治结合”的服务模式不仅使得基层医疗服务的成本比较低，还具有“早预防、早发现、早干预”的优点，在为城乡居民提供安全、方便、质优、价廉的基本医疗卫生和公共卫生服务方面具有不可替代的作用。因而，基层医疗卫生体系建设成为新医改关注的重点任务。

      新医改方案明确提出，我国将健全基层医疗卫生服务体系。目标在于“加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生的培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善投入补偿机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，为群众提供便捷、低成本的基本医疗卫生服务。”具体而言，要求在新医改的第一阶段(2009-2011年)从以下四个方面来加强基层医疗卫生服务体系建设。

      1.1 加强基层医疗卫生机构基础设施建设

      要求通过中央重点支持2000所左右县级医院(含中医院)建设，使每个县至少有1所县级医院基本达到标准化水平，发挥县级医院在县域医疗卫生服务网络中的龙头作用；在全面完成中央规划建设2.9万所乡镇卫生院建设任务的基础上，再支持5000所中心乡镇卫生院加强建设；支持边远地区村卫生室建设，实现每个行政村都有卫生室；新建、改造3700所城市社区卫生服务中心和1.1万个社区卫生服务站。完善基层医疗卫生服务网络，力争农村居民小病不出乡、城市居民不出社区可以得到安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

      1.2 加强基层医疗卫生服务队伍建设

      通过为基层医疗机构培养全科医生和社区护士，招聘执业医师和注册护士，培训医务人员和完善城市医院对口支援农村制度、落实城市医生到农村服务的政策等措施，使基层医疗卫生机构的服务逐步得到规范，服务水平和质量逐步得到提高。要求用三年时间，分别为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次、16万人次和137万人次。

      1.3 完善基层医疗机构的投入和补偿机制

      政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心(站)按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，实行药品零差率销售，减轻城乡居民基本医疗卫生服务费用负担。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，政府采取购买服务等方式给予补助，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线管理方式。

      1.4 转变基层医疗卫生机构运行机制

      基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为城乡居民提供安全有效和低成本服务。转变服务方式，建立与上级医院双向转诊制度。全面实行人员聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

      2 我国基层医疗卫生服务体系建设的进展情况与成效

      根据新医改方案的要求尤其是近期五项重点工作中关于基层医疗服务体系改革的任务，国家和地方都投入了大量的公共财政来改善乡镇卫生院、社区卫生服务中心的工作条件。各地也把“强基层”作为改革的着力点，大力推进乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生服务机构的综合改革，基层医疗卫生服务体系建设在各个方面都得到了切实加强，取得了初步的成效。

      2.1 强化了基础设施建设，改善了群众就医环境

      基础设施建设是强化基层医疗卫生服务体系建设的第一步。以往我国基层医疗机构的设施比较薄弱，严重影响了基层医疗机构外在的形象与内在服务能力，在一定程度上造成群众对基层医疗机构的不信任。因此，改善基层医疗服务机构的服务条件，提升基层医疗服务机构的服务能力，一直是近年来卫生事业发展的重中之重。“2009年以来，中央累计安排资金400亿元，支持1877所县级医院、5169所中心乡镇卫生院、2382所城市社区卫生服务中心和1.1万所边远地区村卫生室建设，财政部还安排130多亿元用于县乡村三级医疗卫生机构的设备购置。目前，全国所有地级以上城市和93%的县级市开展了社区卫生服务，打造方便、快捷、优质的‘15分钟健康服务圈’。大部分省份2009年和2010年中央投资支持建设的县级医院、城市社区卫生服务中心和中心乡镇卫生院完工率超过50%。”除了国家层面对于基层医疗机构尤其是中西部地区医疗资源的财政投入与转移支付以外，要初步建立起比较完善的基层医疗卫生服务体系，使人民群众不出社区和乡村就能享受到便捷有效的服务，根本在于各地根据本行政辖区内卫生资源的分布情况，进行医疗基础设施新建的规划和调整。新医改以来，各地区按照强化基层医疗服务体系建设的要求，结合本地基础医疗资源分布与发展水平的实际情况也进行了相应的新建和改造(见表1)。