关于发展公共租赁住房的几个关键性问题的探讨

      2010年，国家住房和城乡建设部正式出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建住保[2010]87号)，开启了全国公共租赁住房建设的帷幕。根据国家的总体部署，各地相继研究制定并出台本地公共租赁住房管理办法或实施细则，全面推进公共租赁住房建设。但是，通过对成都市和其他城市公共租赁住房管理办法、其他保障性住房政策等的设计和初步运行情况的调研，笔者认为，当前公共租赁住房政策体系的设计及运行，存在诸多值得商榷的问题。其中，尤其是公共租赁住房保障群体界定、发展的可持续性和与其他保障体系的可转化性等，更值得深入的探讨。

      一、公共租赁住房受益群体的界定问题

      在国家大力发展公共租赁住房的形势下，如何合理界定公共租赁住房的保障群体，是把握住房保障和房地产市场互相衔接及促进的关键。其理由就在于：其一，过度地扩大公共租赁住房保障范围，将分流房地产市场的购买力，势必影响房地产市场的健康发展，而在目前各地房地产行业税收收入在全部税收收入中占较大比例的情况下，必将影响到地方税收收入，进而影响地方财政收入，将不利于进一步加大保障性安居工程的投入。其二，如果公共租赁住房政策覆盖面过窄，将难以实现国家推行公共租赁住房的政策初衷，形成“干打雷、不下雨”的尴尬局面。鉴于此，笔者经过对全国部分城市公共租赁住房保障群体的界定进行剖析研究，发现了一些值得商榷的问题。

      建住保[2010]87号文件规定，公共租赁住房的保障群体“主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。”根据这一规定，城市中公共租赁住房的保障群体原则上界定为中等偏下收入住房困难家庭。但从各地出台的公共租赁住房实施办法来看，出现了部分高收入家庭纳入公共租赁住房的现象。

      比如：成都市出台的《成都市人民政府关于发展公共租赁住房的实施意见》(成府发[2010]35号)规定，“2010-2011年度，五城区及成都高新区公共租赁住房家庭年收入标准为7万元以下(含7万元，下同)和7万元至10万元(含10万元，下同)两档……”综合来看，虽然准入收入线划分两档，但其实质的区别仅是租赁公共租赁住房的租金标准不一样。因而，笔者认为，成都市公共租赁住房的保障准入收入线其实就是10万元。对于这一公共租赁住房的准入收入线，对照成都市2010年统计年鉴，可以发现，这一标准明显偏高。根据成都市2010年统计年鉴，按照七分法的家庭基本情况(见表1)，通过区间收入比例法可以计算出10万元以下家庭占全市家庭总量的90.85%，这一比例超过高收入家庭比例5.85个百分点。这必然带来一些问题。

      

      其一，在目前没有社会资本介入公共租赁住房建设的条件下，作为政府公共财政支出而安排建设的公共租赁住房，保障范围按照收入条件扩大到全市人群的90.85%，这是否有过于扩大公共财政资金支出范围，浪费有限的公共财政资源的问题，同时是否是对不能享受公共租赁住房保障的纳税人的不公平。

      其二，反过来看，按照收入条件，90.85%的家庭纳入政府保障范围，是否可以认为是成都市的房地产市场出了问题，房价高企，让本地高收入群体也不能通过购买或者租住普通商品住房解决住房问题？为此，笔者分别对购买和租住普通商品住房两种情况，测算出家庭住房消费支出，进而测算出家庭承受通过购买或者租赁普通商品住房方式解决住房问题的最低收入线，并同公共租赁住房准入收入线进行印证，从而对公共租赁住房保障准入收入线是否偏高进行判断。

      在测算时，笔者按照住房消费支出占家庭可支配收入的比例分别为30%、35%两种标准以及不同面积家庭，分别计算出对应的可支配收入情况。具体测算主要是根据以下基本资料进行：根据成都市最新的资料，成都市2010年底普通商品住房销售均价为7918元/平方米，租金水平20元/平方米(当年廉租住房租金补贴最高标准为15元/平方米，为了尽可能考察租赁市场普通住房的承受能力，将租金水平做了调整，调整为20元)。表2、表3是购买和租赁不同住房面积情况下，家庭可支配收入情况。通过表2、表3可以看出，不管是按照住房消费支出占家庭可支配收入30%或者35%的比例标准，家庭年收入在10万元的家庭，完全可以通过购买60平方米、70平方米的普通商品住房解决住房问题，或者通过租住住房方式，可以租赁80平方米以上的住房。根据上述结论，可以有这样的判断，成都市的公共租赁住房保障群体的准入收入线标准偏高，使得部分高收入家庭纳入公共租赁住房保障范围。

      

      即便看来，成都市制定的公共租赁住房准入收入线标准偏高，但更有部分地方甚至对公共租赁住房的保障群体没有设定收入限制条件。比如，上海市最近发布的《本市公共租赁住房实施意见》规定：“申请公共租赁住房的对象(包括单身和家庭)，应同时具备的条件为：一是具有本市城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限；二是已与本市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同；三是在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，因结婚分室居住有困难的，人均面积可适当放宽；四是申请时未享受本市其他住房保障政策。各区(县)政府根据上述基本条件，可结合本区(县)经济社会发展等情况制定具体的准入标准，并可适时调整。准入标准应向社会公布，在公布准入标准前，应当报市住房保障领导小组备案。”根据规定表述，上海市的公共租赁住房取消了收入限制，扩大到全市所有收入阶层，明显使公共租赁住房保障范围过度扩大，而这势必会造成公共财政支出范围的非合理扩张。