[中图分类号]F293.31 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862(2011)10-0032-06 1 中国农村存在住房制度 农村住房，是农村集体经济组织成员在依法取得的宅基地上，按照村镇规划建设的住房，以及合法购买或者继承的建设在农村宅基地上的住房。农房兼具生活资料和生产资料双重功能，既是农民最重要的资产形式和获得财产性收入的主要依托，也是农民基本福利和保障得以实现的基础(刘李峰，2010)。农房是乡村生活的中心，农民生活、生产均以农房为核心展开。根据第六次全国人口普查结果，截至2010年11月1日，我国城乡总人口13.7亿，其中农村人口6.74亿，占50.32%。如此大规模的农村人口，以不同密度分布于全国约3.03万个乡镇、53.2万个行政村、2.14亿个农村家庭之中①。因此，凡是涉及农民生活、生产的问题，都是关系到国计民生的重大问题，足以引起全社会的广泛关注。与“三农”领域的其他问题一样，在我国城镇化、工业化深化发展的背景下，农村住房问题及其相关的制度也日益受到各界的重视。 依据道格拉斯·C.诺斯(2008)对制度的定义：制度是人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束，包括正式的和非正式的。那么农民对于农村住房有关经济行为的决策，必然也是在一个制度框架的约束下完成的，这一组约束既包括国家颁布的法律、法规、条例、办法和政策等正式制度，也包括以民俗、习惯、乡规民约和基层创新为主要表现形式的非正式制度。这一系列约束，共同构成了我国农村的住房制度。 我国现行的农村住房制度，以宅基地供给制度和住房产权制度为核心。这两项制度均孕育于计划经济时代，既存在着明显的计划经济色彩，也保留有很强的自然经济特点。新中国成立后较长历史时期内，这两项制度与城乡分割的“二元”户籍管理制度一道，为在计划经济体制下，国家通过工农“剪刀差”实现占有农业剩余、优先发展城市工业的战略目的发挥了重要作用。现行农村住房制度，在一定时期内保障了我国农民“住有所居”权利的实现和居住条件的逐步改善。在改革开放初期的1980年，我国农民人均住房建筑面积仅为9.4m[2]，且以茅草房或者土坯房为主，砖木结构所占比例非常低(《当代中国》丛书编辑部，1987)；经过近30年的发展，及至2009年底，我国农民人均住房建筑面积达到33.58m[2]，农房结构以砖木结构和钢筋混凝土结构为主，二者所占比例分别为45.0%和43.2%②。我国农村住房建设所取得的这些成绩，究竟在多大程度上取决于农村住房制度的影响呢？何洪静和邓宁华(2009)对这一问题的研究认为，我国保持了相对稳定的农村住房制度，外部环境的积极变化促进了农村住房建设的迅速发展，而且通过国际横向比较发现，在巴西、阿根廷、印度等发展中国家，大规模的农村土地兼并使相当部分的农民进入到城市中，造成农村人口失业、农村人口的过度流失和过度城市化。由此可见，我国的农村住房制度，使绝大部分农民能在农村安居乐业，并促进了农民住房条件的不断改善。 早在改革开放初期的1980年，邓小平同志就提出了城市住房商品化的改革构想，之后循序渐进地推进了由福利分房到住房市场化的改革。近些年，针对城市房价过高、过快增长以及城市低收入群体住房难问题，我国又建立了内容丰富的城镇住房保障制度。可以说，城市住房制度改革的路径与经济发展、社会变迁的路径是协调一致的。但是，建立于计划经济背景之下的农村住房制度，经历了改革开放30年经济社会的巨大发展和变迁，却基本承袭了最初的框架，缺乏与时代发展相呼应的改革和补充。近年来，各地农村日益普遍的“空心村”、一户多宅、进城农民城乡两头占房、宅基地供给紧张与浪费并存、部分地区农民住房困难、“征地”过程中农民权益受损等现象，均折射出我国现行农村住房制度本身的缺陷、不完善或者与时代发展的不相匹配。因而，在城镇化持续推进、农村富余劳动力继续加快转移的背景下，梳理我国农村住房制度框架，并有针对性地提出改革完善的思路与政策建议，将直接关系到农民的切身利益、农村的长远发展、国家粮食安全和城镇化健康发展，具有非常强的经济意义和社会意义。 2 农村住房制度基本框架 归纳起来，我国农村住房制度由农村宅基地供给制度、农村住房建设制度、农村住房所有权结构和产权制度、农村住房保障制度四块内容组成。此外，还包括村镇规划建设管理机制、农村基础设施和公共服务设施投入机制、人居生态环境改善机制等农村住房配套政策。 2.1 宅基地供给 我国宅基地供给制度以“一户一宅”为基础，集体成员无偿获得宅基地的使用权，并且免费、永续使用。《土地管理法》明确了农民申请使用宅基地的基本原则：一户农民只能拥有一处不超过规定面积标准的宅基地；农民申请宅基地，需经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这样的制度设计体现出了以下特点：第一，公平性，宅基地在集体范围内以平均分配为原则；第二，无偿性，农民无偿获得、免费使用宅基地；第三，有限性，每户取得的宅基地有严格的面积控制；第四，排他性，集体经济组织以外成员不能获得宅基地使用权。 在实际操作过程中，受行政管理体制的影响，以上原则在执行有时会受到制约。比如，基层政府的寻租行为，使得宅基地供给的公平性和无偿性很难实现。《土地管理法》规定，我国实行土地用途管制，农村宅基地归农民集体所有，应纳入到土地利用总体规划；乡镇作为最基层一级政府，在编制土地利用总体规划时，应当以上一级土地利用总体规划为依据。因此，乡镇一级政府不能完全根据本地经济建设和农民生产生活对土地的实际需要，来安排土地使用计划，而只能在上级土地利用总体规划的约束下，协调本地土地利用存在的矛盾。也就是说，乡镇在安排新增宅基地用地指标时，话语权十分有限，而且乡镇一级政府本身也存在“压缩乡村建设用地、增加城镇建设用地”的激励。因此，农村新增宅基地的需求在事实上是无法得到保障的。“一户一宅”的宅基地制度，虽然在法律上保护了农民无偿获得宅基地使用权的权利，但农民的这种权利同时也受到国家土地用途管制制度的约束。
