一、引言 对于任何一个多层级政府的国家，财政资源在各级政府之间的分配都是一个至关重要的议题。作为政治经济等各种因素交互作用的结果，政府间的财政转移支付不但可以帮助实现地方财政的均等化，还可以成为中央加强对地方控制的重要手段(Bahl & Linn，1994)。但是，不同国家的政府间财政转移的模式截然不同，而且各国中央政府对地方的转移支付很少是一成不变的。那么我们如何解释这些政府间财政转移支付制度的差异呢？ 目前学界主要有两种理论。一种理论认为财政转移支付主要应基于财政均等化的考虑，即中央政府应通过从富裕地区汲取财力来对贫困地区予以支援，以此来缓解地区间的不平等。如果说这一理论多少带有价值规范的意味，那另一种理论则更多的是从政治现实的角度出发，认为政府间财政转移支付实际上是不同层级政府间政治角力的结果。就像俗话所说，会哭的孩子有奶吃，中央政府会倾向于转移更多的资源给那些议价能力更强的地方。 对于中国——一个幅员辽阔、人口众多的多层级国家，政府间的财政转移支付也是一个重要的议题，尤其是考虑到地方政府目前负担了全国70%以上的财政开支、但自身财力却不及全国财政收入一半的情况下更是如此。根据《财政统计年鉴》的数据，从1994年以来地方财政支出的40%以上都来自于中央的拨款①，因此，中央对地方的转移支付对地方政府的正常运行发挥了巨大的作用。但是，通过比较不同地区所获得的中央财政转移支付的数额，我们可以看到地区间的财政资源的分配是极不平均的。那么我们如何解释这一现象呢？财政转移支付制度实现了1994年分税制改革时所提出的财政均等化的目标了吗？ 本文旨在考察1994年至2006年间中国各省所获得的中央财政转移支付，并通过面板数据分析来发现中央对地方政府财政转移支付分配的逻辑。为此，第二部分将简要回顾关于财政转移支付的理论并提出一种基于中国国情的解释；第三部分简单描述中国财政转移支付的现状；第四部分为数据分析；第五部分讨论数据分析的结果；最后一部分提出几点结论。 二、政府间财政转移支付理论 学界对政府间财政转移支付从财政均等、政治议价和经济效益等几个角度进行了讨论。 从价值规范的角度来看，财政均等是财政转移支付的一个重要准则。财政均等意味着财政资源应该在地区之间公平分配。很多学者(Boadway & Hobson，1993；Shah，1996)认为，中央政府应该从富裕地区汲取财力并转移到贫困地区以减少区域间的不平等并帮助资源贫乏的地区解决他们的财政开支和公共服务问题。而从另一个层面来看，由于有些地方的公共服务具有正外部效应，比如修建连接不同区域的高速公路、在江河上游地区减少污染或者退耕还林以保持水土等，地方政府所负担的成本要高于它们所获得的利益。为了公平起见，这些地方应该为这样的项目得到相应的补偿。因而中央的财政补助是鼓励地方政府提供具有正外部性公共服务的重要途径(Ma，1997)。基于这些考量，目前很多国家的转移支付制度都遵从财政均等的原则(Renzsch，1998；Dollery，1998；Smart，1998)。 在中国，内陆地区的教育和医疗等公共产品普遍供应不足(黄佩华、Bhattasali等，2003)，需要通过中央财政的支持才能得到缓解。在这种情况下，财政转移支付无疑是缩小地区间财力与公共服务差距的重要手段(李俊生，2003)。中央政府也明确提出要通过财政转移支付制度来减小地区间差异并逐渐实现地方公共服务的均等化(财政部，2003)。 从政治现实的角度来看，政府间财政转移支付也是一个充满了政治角力的过程(Markusen，Saxenian & Weiss，1981)。一个国家的中央政府可能会受到来自地方政府和各种利益集团的种种压力，而财政转移支付就是其回应的一种方式。比较研究发现，有些民主国家的政府财政拨款的一个重要动机就是为了赢得选举。而中央政府可能面临的另一种压力则来自于有分裂倾向或者能制造动乱的地区。例如，在苏联解体之后，俄罗斯联邦政府向有分裂倾向和实力的地区转移了更多的财力(Treisman，1996；1998a；1998b)。在德国统一之后，西德也向东德输送了数额巨大的财政补助来巩固国家的统一(Heilemann & Rienicke，1995)。因此，政治因素也是政府间财政转移支付的不可忽视的原因。 与上述情况类似，中国的中央政府其实也面临着来自地方的种种压力。中央政策(包括财政政策)的制定也要考虑到地方的利益(Su & Yang，2000)。而一些地方领导在中共中央委员会甚至是政治局占有一席之地实际上也为地方利益的体现提供了政治体制上的保障。自20世纪90年代以来，担任地方领导职务的中央委员比例越来越高(Li，2003)。这种制度上的安排一方面可以让中央更多地了解或者掌控地方的局势，但另一方面也使得中央政策的制定受到更多来自地方的意见或利益的影响。 此外，作为一个多民族的国家，而且少数民族多分布在不发达的边陲地区，中央政府为减少种族冲突和民族分裂，往往对这些地区采取更为优厚的财政待遇。 不过上述几种理论只是强调了中央政府面临的外来压力，却忽略了其基于其自身利益的考虑。尼斯坎南(Niskanen，1994)指出，政府机构有动力去最大化其自身的财力。中国政府也是如此。自20世纪70年代末以来，中央政府不断改革财政制度以激励国家财政增长和减少地方对中央财政的依赖。如20世纪80年代的财政包干制度。这一制度被普遍认为成功的推动了地方经济的增长和财政资源的增加(Oi，1992；Jin，Qian & Weingast，2005)。这不但有利于地方政府的财力增加，也能帮助中央政府从地方汲取更多的财力——虽然中央财政收入的增长要慢于地方财政。为了能获得更多的财政资源，中央政府在20世纪90年代初提出了要增加“两个比重”，并通过1994年的分税制改革大大增加了中央财政在全国财政中的比例，也从体制上强化了中央的财政汲取能力(Bahl，1999；Zhan，2009)。从这个角度来看，政府其实可被视为具有最大化自身利益倾向的理性行为者。只不过政府的利益侧重点有不同方面，而在财政方面，通过推动经济增长来增加财政实力应该是中国政府追求的目标。
