改革开放以来，我国政府已进行了六次比较大的改革，而2008年启动的大部制改革迄今进行了三年，现已进入地方政府大部制改革“收官”阶段。但目前来看，有的学者认为，只见“物理作用”，少有“化学反应”。大部制改革能否走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，确实是一个值得研究的命题。本文从整体政府视角切入，分析大部制改革中存在的问题，试图寻找基于整体政府基础上的大部制改革路径。 一、西方发达国家“整体政府”改革及其启示 20世纪90年代中后期，西方各国继新公共管理改革之后，又进行了以“整体政府”(Whole of Government，WOG)为内容的第二轮政府改革运动。随着实践的发展，人们逐渐认识到协同政府仅注重机构的参与，而在整合上略显不足，要想实现更加有效的政府治理，就必须从理念上进一步对其进行发展，即应从协同政府治理向整体政府治理的方向迈进。[1]目前这一治理模式的影响力在逐步增强，以至有人认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。[2] “整体政府”的含义十分广泛：它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”，“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”；同时，“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”。波利特(Pollit)在综合相关文献的基础上提出一被广泛认同和采用的定义：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期利益的政府治理模式。它包括4个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[3] 台湾地区学者彭锦鹏指出，“整体政府”(台湾地区译为全观型治理)在概念层次、组织层次、技术层次、人事行政层次等方面都产生了革命性的变动，是一种具有典范架构意义的行政学理论。他还从行政学发展的视角比较了传统官僚制、新公共管理和整体政府这三种范式的基本内容，认为整体政府和前两种行政学典范的最大区别在于，它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，而前面两种典范都是以解决政府的问题为核心。由于要解决人民的生活问题，不但要靠政府各个部门个别的努力，更需要政府各部门协同的努力，因此就必须要有政府的整合型运作。[4] “整体政府”认为传统的公共行政研究，过度强调行政机关层级节制与各自事权范围，致使本位主义横行，无法解决人民需求；而新公共管理的市场化、委托外包及强制竞标主张，着眼于个别措施的成本效益分析，忽略措施间的关联性与政策整体性，无法创造整体与长久的效益。因此，“整体政府”主张机关间必须跨越功能过度区分及部门本位问题，开展对话与合作，让机关间的目标及资源充分整合，有限经费创造更大效能，与电子化和服务型政府等改革结合后，更能有效解决人民的真实需求。[5] 二、“整体政府”视角下地方政府大部制改革存在的问题 总体来看，地方政府大部体制已经建立，解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题，对理顺政府部门关系，减少政府层级，提高行政效率起了一定作用。但地方大部制改革仍有一些问题，政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等现象仍然存在，甚至被媒体认为“大部制改革三年无突破”。[6] (一)片面追求机构数量的减少，机构精简但人员并没有精简 西方发达国家“整体政府”改革对组织结构进行整合，在地方政府主要强调地方层级一体化，即采用“一站式服务”，把各个层级的政府工作人员连接在一个组织整体，建立伙伴关系，进行联合治理。大部制改革与以往机构改革不同之处在于，其目的与“整体政府”应该是一样的，是为了整合政府职能，减少职能交叉，避免政出多门，促进地方政府的一体化，并不是单纯为了机构数量的减少。但在地方实践中，大多数地方改革强调上下对口，改革方案与国务院改革方案没有多大区别，只是部门的简单合并，人员的大集中，片面追求机构数量减少，并没有发生根本性转变。有的地方甚至进行了量化的规定，如河南省规定10人以下不设处；[7]南京市规定各部门内设机构实行“三不”要求：原有数量不能增加，不超过上级对口部门的内设机构数；不允许两个以上处室与上级对口部门的一个机构相对应；不设5人以下处室。[8]诚然，指标量化有利于避免借大部制改革名义新设机构，增加编制，有效防止机构的膨胀，但量化指标仅为了控制数量，并不是从职能出发，不可避免出现“一刀切”问题。 另外，机构减少了但人员并没有减少，大部制改革流于形式。如江西省南昌市2010年1月启动“大部制”改革，市政公用局、市容环境管理局、城市管理行政执法局3个部门被撤销，新成立南昌市城市管理委员会，对外挂市城市管理行政执法局的牌子。但改革之后，城市管理行政执法局除局长之外，还有15个副局长、2名调研员、4名副调研员。[9]可见，从数量上看，机构是减少了，但人员并没有精简，原来的副局长仍然担任副局长职位，姑且不论职能是否转变，单从领导职数上看没有发生变化，可以看出大部制改革仅仅是部门的“物理变化”，并没有发生“化学反应”。
