2008年3月15日，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，拉开了我国改革开放30年来第6次行政管理体制改革的序幕。这次改革，和以往改革相比具有鲜明的大部门体制的特征。时至今日，大部门体制改革已经进行了三年多，改革的成效如何？行业管理职能还有哪些需要完善的地方？笔者仔细考察了此次改革成立的大部门之一——工业和信息化部的实际运行机制，对于上述问题进行了认真思考。 一、“大工业”行业管理职能的初步整合 按照2008年《国务院机构改革方案》，国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。时任国务院秘书长的华建敏在十一届全国人大一次会议第四次全体会议上指出：“我国正处于工业化加速发展的重要阶段。走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强，是当前和今后一个时期的重要任务。目前，工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部分别负责，管理分散，不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统筹协调，有必要对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。”2008年6月29日，工业和信息化部挂牌宣告成立。7月11日，国务院办公厅印发《关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]72号)。据此，工业和信息化部主要职责为15项，根据职责设立办公厅等24个内设机构，机关行政编制为731名。在部内机构设置上，突出“大司局”特色，如跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，司局设置初步体现了行业融合和管理职能融合的特点。 二、大部门体制的成效及问题 新的工业行业主管部门成立以后，通过职能整合，健全行业管理体系，初步扭转了长期以来工业行业管理职能弱化和分散的状况，依照“三定”方案赋予的职责，积极履行政府职能，服务行业发展。面对2008年下半年爆发的国际金融危机对我国实体经济的巨大冲击，工业和信息化部与有关部门加强协调，通过推动重点产业调整振兴、加强技术改造、抓重点科技创新等措施，遏制了我国实体经济整体下滑趋势，并逐步企稳回升。在汶川、玉树大地震及舟曲特大泥石流等自然灾害发生后，工业和信息化部动员全系统力量，组织调运救灾物资，有力保障了应急需求；制定发布、组织实施灾后恢复重建相关规划，确保灾区工业企业在较短时间内恢复生产。实践初步证明了大部门体制在发挥宏观调控、完善行业管理、服务社会民生等方面的优势作用。 然而，大部门体制尚存在许多问题。“从职能配置看，由于多种复杂原因，职能和手段尚不完全，‘三定’方案仍在磨合，职责到位仍然艰难。比如工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。”[1]另外，由于历史的原因，该部履行职责还存在一定困难。改革开放以来，我国工业归口管理部门在几十年间经历了多次调整。特别是1998年行政管理体制改革，是改革开放以来历次改革中机构变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次。这次改革主要是大力精简工业管理部门，将电力工业部、煤炭工业部、电子工业部等9个工业管理部门全部撤销。由于我国工业行业管理体制在很长时间内是按行业归口管理，不同领域的工业行业管理职能分散在多个不同部门，行业自成体系，逐渐形成行业壁垒，不利于行业融合。并且，由于改革过于频繁，工业行业在行业顶层设计、总体发展思路、结构升级、综合服务等方面缺失的状况日益严重。 三、完善“大部门体制”语境下的工业行业管理职能需要把握的问题 (一)进一步厘清政府和市场的关系 关于政府和市场的关系问题，无论是在行政管理学理论还是在政府管理实践中，都是一个老生常谈的问题。到目前为止，对于“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”这一命题，已经取得广泛共识。但是，由于我国市场经济体制尚不完善，计划经济体制惯性的影响还十分巨大，在这种情况下，政府管理行业、干预经济的边界到底在哪里，尚不十分清晰，还存在争论。19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳发现，一个国家一旦全面进入工业化发展时期，政府经济部门在数量上和比例上都有一种扩大现象，公共财政将不断膨胀，国家经济力量和政府管理不断强化。通过西方发达国家经验数据的论证，“瓦格纳定理”的一般趋势是存在的。[2]也就是说，一国政府管理经济的深度和广度取决于本国经济发展的水平和所处的历史阶段。当前，西方发达国家已经进入后工业化时代，而我国刚刚进入工业化中期。2010年，我国工业增加值占GDP的比重为40.2%，工业在国民经济中占据主导地位。工业发展指数测算结果显示，2005-2009年，中国工业发展总体水平提升，指数年均增长率达到6.60%，中国进入由“工业大国”向“工业强国”转变的关键时期。考察世界各国推进工业化发展的一般规律，在工业化中期，能源供给的约束强化、自然环境的恶化、区域经济发展的失衡、劳动就业量的减少等自然和社会方面的问题都不同程度的存在，这些问题在我国表现得更为突出，这就需要政府和市场共同发挥好作用。但是，如果政府干预过多，就干扰了市场对工业先进技术发展方向的判断，进而破坏市场规律发生作用；另一方面，一旦政府行为消极，市场经济又难以解决自身存在的问题。因此，在这一时期，如何处理好政府干预和发挥市场作用的关系就变得十分敏感。具体来讲：
