多年来，铁路体制改革时走时停，一直摇摆不定。发生在2011年夏天的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故，不仅敲响了铁路安全生产的警钟，也再次引发了国人对铁路体制改革的关注。不容否认，近年来在推进铁路分权、铁路公检法系统分离等方面，我国铁路管理体制已经发生了一些显著变化，但在一些重大理论和认识问题上的摇摆，客观上制约着铁路体制改革的步伐，也影响着改革者的决心。对此，笔者决定回归常识，从市场经济、法律等角度着力谈几点看法。 一、坚持社会主义市场经济是铁路体制改革的根本方向 从计划经济到市场经济的伟大转变，是改革开放以来中国取得巨大成就的法宝之一。我们必须清醒地认识到，改革不能走回头路，必须坚定不移地沿着社会主义市场经济道路，来谋划和推进包括铁路体制在内的行政管理体制等上层建筑领域的改革。这是一个最低限度的共识，也是一条动摇不得的铁律。过去的近20年里，我们相继对航空、邮政、通信、电力等基础性、垄断性行业进行了市场化改革，事实证明，改革之后，市场竞争机制初步形成，公共服务水平显著提高，人民群众满意程度大幅改善。可以说，铁路体制改革成为少数几个未竟的事业。 今后中国铁路体制的改革，也应当遵循“市场配置、有序竞争”原则，即毫不动摇地坚持社会主义市场经济是铁路体制改革的根本方向。既不能将铁路路网资源、铁路运营排除在市场配置之外，也不能脱离市场经济条件下的政府定位来改革中国的铁路管理体制。那么，按照社会主义市场经济要求如何改呢？第一条就是要打破垄断。这方面，我们完全可以借鉴曾经和我们有着相似背景的俄罗斯铁路体制改革经验。2001-2010年10年时间，“俄罗斯通过组建国家铁路运输公司，拓展铁路投资来源，推进辅助企业和服务性企业民营化，鼓励私人公司参与铁路货运与其他服务，并保证所有经营主体在平等条件下使用铁路基础设施，有效地提高了现有资源利用效率和铁路运输效率”。[1]我们也看到，中国过去30多年的经济体制改革，实际上就是一个打破计划经济垄断，建立社会主义市场经济的过程。因此，我们必须有决心、有胆识，做好以下几项市场化、企业化改革：(1)彻底实现政企分开，集中精力摸清家底，完成产权登记造册；(2)区分中央投资和地方投资、中外合资和民营资产，将国有铁路资产划归国资委统一管理；(3)组建国家铁路路网公司、国家铁路运输公司，保留中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国北方机车车辆集团公司、中国南车集团公司等；(4)客运专线作为公共交通的一部分，可以暂且不考虑，但货运专线(如煤运专线)的建设、运营等，可考虑引入外资、民营资本。 二、积极推进政企分开是铁路体制改革的核心 政企分开，是30多年来经济体制改革和行政管理体制改革的一道主旋律。党的“十七大”报告明确要求，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“减少政府对微观经济运行的干预”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。[2]应当说，经过这么多年的讨论，铁路公检法系统最近正在有序剥离，划归地方，但整个铁路管理体制改革是滞后的，铁道部“既当裁判员、又当运动员”的情形并没有根本改变。应当看到，中央改革铁路管理体制的决心是明确而坚定的。以2008年铁道部“三定”方案为例，职责调整的第一项就是“积极推进铁路体制改革”，并且明确了时间表，指出要“在本届政府任期内提出铁路体制改革方案及配套政策，并积极推进”。这和其他部委的“三定”方案有明显不同。为了推进“大交通运输格局”的形成，第五项专门设立“铁道部运输局”，明确要求“铁道部参与编制综合运输体系规划”，积极“与公路、水路、民航等运输方式相衔接”。这是以法律性文件形式规定下来的，必须依法得到实施。 中央明确提出，“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”[3]也就是说，留给我们的时间越来越紧张。我们必须认识到，“实行政企职责分开、简政放权，是社会主义上层建筑的一次深刻改造。体制改了，组织机构和思想作风也要改。”[4]如果我们能够把“市场经济”和“大部制”这两个基本原则结合起来看，铁路行政管理体制改革的图景就清晰了。具体而言，首先要加快推进政企分开，把铁道部承担的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开，铁路运输部门只保留国家管理职能(具体撤不撤铁道部，并不是问题的关键)。当然，理想的方案是承继上一轮大部门体制改革的精神，将铁道部并入交通运输部，改为下设的铁路运输局。其次，可以借鉴民航总局的做法，设立华北、华中、华南、西南、西北、东北等分局，实现交通运输部铁道运输局和区域分局的内部分权，保持路网完整性、维护运输集中统一指挥、确保运输安全、提高运输效率和效益。当然，要实现这一改革，仅仅靠铁道部自己提出方案是不现实的，国务院有必要建立高位协调机构，行使顶层设计权，统一领导、组织、协调和监督铁路体制改革。 三、铁路体制改革要妥善处理好三组关系 应当看到，铁路体制改革牵扯面广，涉及人员众多，改革需要稳妥进行。但这丝毫不能成为阻碍或延缓改革的借口。因为，改革已经进入“深水区”，不改比改革风险更大。笔者认为，只要妥善处理好以下三组主要关系，铁路体制改革是能够成功的。
