胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008年3月《国务院机构改革方案》指出“这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。”并部署了八项改革任务。2008年8月《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》指出“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”有关部门2010年3月在对国务院部门“三定”规定执行情况进行评估后，做出了“探索职能有机统一的大部制初见成效”的结论。2011年3月全国人大通过的“十二五”规划做出了“坚定推进大部门制改革”的庄重宣言。 其实，中国东中西大部制改革的推进程度与实际效果也相差悬殊。就是同一领域的大部门体制改革在中央与地方的推进程度也相差很大。如，就中央层面而言，机构整合形式大于内容，而就若干省、市层次而言，大交通体制整合力度比中央层面要大得多。如，深圳市在2009年7月组建了交通运输委员会，统一负责公共交通、轨道交通、道路交通、道路、港口、水运、空港、物流及地方事权内的航空、铁路管理并协调邮政行业，在全国率先初步构建了权责完备的城市交通管理体系，并按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求，设置了市交通运输委的组织架构，为城市未来发展构建便捷、畅通、高效、安全的综合交通运输体系奠定了良好的体制机制保障。出现如此大的差异，使我们不得不考虑大部制改革的一个基本问题：大部门体制是有依托条件的。本文尝试对大部门体制的依托条件做出初步分析。 一、何为大部门体制 大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构，行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。较少的政府组成部门覆盖政府基本职能，综合重大行业决策。执行机构专门化设置，提高执行效能；且实行决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。大部门体制的实质是一种政府治理模式；大部门体制改革应该是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。 转变政府职能，推进服务型政府建设，这是大部门体制改革的目的所在。但我们应清醒地看到，大部门体制不能包医百病，大部门体制是我国建设服务型政府的一个基本前提，是优化公共服务的一个必要条件。 探索建立大部门体制的目标主要在五个方面：一是加强政府社会管理与公共服务职能；二是集中和整合公共资源，提高政府工作效能；三是弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系；四是弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存的问题；四是构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。 二、大部门体制依托的客观条件 (一)大部门体制依托的经济条件 市场经济为大部门体制提供物质基础，而大部门体制为市场经济发展提供组织支撑。 纵观世界各国和地区，现代意义的大部门体制几乎都是建立在市场经济基础之上。政府越是超越于微观经济活动，越是履行公共管理职能，较少的政府组成部门越容易覆盖政府基本职能。这是市场经济发育程度比较高的国家普遍采用大部门体制的经济根源。究其深层次原因，资源配置方式对组织架构及其部门设置具有决定作用。在计划经济体制下，政府是资源配置的唯一载体，政府部门是国家这个大工厂的车间，是实施国家经济计划的具体载体。于是，根据行业以及产品种类设置政府部门，成为计划经济体制条件下搭建政府组织架构的标准。目前俄罗斯设置17个内阁部，可是前苏联部委设置由1924年的10个增加到1981年的64个；且经济管理部门占绝对大的比例。计划经济体制下的中国也存在类似的情况。1956年，中国国务院设置工作部门81个，其中组成部门49个。1981年国务院设置工作部门100个，其中组成部门52个，且50%以上属于主管经济的部门，仅机械部设置达8个之多。 经过30多年的改革开放，我国基本建立了社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中的基础性作用与主导地位已基本形成。但毋庸讳言，市场机制发育程度在地区间、行业间存在较大的不平衡。就地区差距而言，东部的市场经济发育相对成熟，中西部市场经济发育相对滞后，这些因素直接影响了大部门体制改革的进程与效果。2008年以来，大力度推进大部门体制改革的一些经典案例，多出现在东南沿海(如广东的深圳、顺德)基本上可印证上述观点。一些中西部的省份认为，当前较多运用行政手段管理经济社会事务的方式一时难以改变，政府保增长、保民生、保稳定的任务重、责任大，政府部门分工越来越细，不利于推进大部门体制。就五种交通运输方式市场化程度而言，铁路运输系统最低。与此相适应，目前铁路管理体制有三大弊端：一是政企不分，二是铁路运输领域的垄断经营尚未完全打破，三是部门推进铁路体制改革力度不大。基于这种状况，要建立综合运输体系谈何容易？政府有力推动铁路体制改革，转变政府职能，这是建立综合运输体系的前提条件。
